VII SA/Wa 1492/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. Ż. i J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz E. Ż. i J. C. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010. r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. Ż. i J. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. (znak: [...]), którą nałożono na M. i T. C. doprowadzenie budynku gospodarczego (w części w formie wiaty) położonego na terenie działki nr ew, [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z przepisami poprzez: - wypełnienie przestrzeni między słupami w części zamkniętej budynku, od strony granicy z działką nr ew. [...], na długości 3,71 m, murem pełnym o odporności REI 60. Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wykonać w obrysie istniejącego budynku, z uwzględnieniem § 235 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późno zm.); - zainstalowanie rynny i rur spustowych w celu odprowadzania wód opadowych na własny teren nieutwardzony - w terminie trzech miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Na skutek pisma E. Ż. oraz J. C. z dnia 4 maja 2011. r. dotyczącego samowolnie zbudowanego budynku gospodarczego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], uprawniony pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził w dniu 7 czerwca 2011 r. czynności kontrolne. W trakcie wizji stwierdzono, iż na terenie wyżej wymienionej nieruchomości został wybudowany budynek gospodarczy, w części, w formie wiaty, o wymiarach: szerokość 289 cm, długość 1525 cm. Według oświadczenia właścicieli nieruchomości przedmiotowy budynek znajdował się na terenie nieruchomości w chwili jej nabycia tj. w dniu 22 listopada1991 r. (innych dokumentów dotyczących w/w obiektu nie przedstawiono). Organ pierwszej instancji ustalił też, że w świetle pisma Wydziału Architektury i Budownictwa [...] Urzędu [...] z dnia 1 września 2011 r., przedmiotowy budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 1993 r. wydaną z up. Burmistrza Urzędu Dzielnicy - Gminy [...] wydano pozwolenie na "rozbudowę i modernizację istniejącego budynku mieszkalnego". Na projekcie zagospodarowania, załączonym do projektu rozbudowy budynku mieszkalnego, przedmiotowy budynek został zaznaczony, jako "wiata istniejąca". Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r., nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia aktualnej inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej przedmiotowego budynku gospodarczego. Wymagane inwentaryzacje złożono w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 17 listopada 2011 r. i 5 stycznia 2012 r. Po analizie zebranego materiału dowodowego oraz przedłożonej dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał w dniu [...] stycznia 2013 r., opisaną powyżej, decyzję nr [...]. W wyniku rozpoznania odwołania zapadła zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja organu drugiej instancji. W jej uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji zasadnie w niniejszej sprawie zastosował przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, co wynika z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Z materiału dowodowego bezspornie wynika, że przedmiotowy budynek istniał przed dniem 7 lipca 1994 r. W myśl art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W toku prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji przedłożona została "Opinia techniczna i inwentaryzacja" sporządzona przez mgr inż. L. O., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] (wpis na listę [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...]). W w/w dokumentacji wskazano jako pilne i konieczne wykonanie podparcia murłat długości ok. 3,71 m przez słupki murowane lub drewniane. Ponadto zalecono także jako pilne rozważyć wykonanie muru granicznego na całej długości wiaty - mur powinien być wykonany z materiałów niepalnych. Wskazano także konieczność rozważenia wymiany pokrycia dachu na niepalne oraz zainstalowanie rynny i rur spustowych w celu odprowadzania wód opadowych na pewną odległość od płyty. Wskazano również, że budynek nie stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia. Organ pokreślił ponadto, że zgodnie z warunkami techniczno - budowlanymi sytuowanie budynku w granicy wymaga zachowania przepisów bezpieczeństwa pożarowego tj. wybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, w tym zgodnie z § 235 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Reasumując organ stwierdził, że spełniona została przesłanka wynikająca z art. 40 w/w ustawy Prawo budowlane, zatem organ pierwszej instancji zobligowany był do wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto, ustosunkowując się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że M. i T. C. nabywając w roku 1991 działkę nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], nabyli ze wszystkimi prawami i obowiązkami, co za tym idzie są oni właścicielami przedmiotowego budynku gospodarczego. Organ odwoławczy stwierdził też, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji - na etapie tego postępowania organ nie bada zgodności usytuowania budynku względem przebiegu granicy pomiędzy działkami właściciela sąsiedniej nieruchomości i inwestora, a jedynie odnosi się do spełnienia przez ww. budynek warunków techniczno-budowlanych. W postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej organy nie są uprawnione do oceny naruszenia granicy nieruchomości lub żądania oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Kwestie te, jako zagadnienia natury cywilnoprawnej, winny być rozstrzygane przez sądy powszechne w postępowaniu z powództwa cywilnego. W kwestii wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej celem wykonania obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. - w przypadku zgody właściciela, w ocenie organu odwoławczego, zastosowanie będzie miał art. 47 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 Iipca1994 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły E. Ż. i J. C., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Skarżące zarzuciły naruszenie prawa materialnego - art. 40 ustawy prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., poprzez uznanie, że decyzja zobowiązująca do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami może być skierowana wobec podmiotu, który nie jest inwestorem, ani zarządcą ani właścicielem nieruchomości, na której budynek ten jest posadowiony. Skarżące podniosły, że właściciele budynku nie posiadają tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością będącą własnością skarżących, nie są oni podmiotami, do których może zostać skierowana decyzja w trybie przepisu art. 40 dawnego Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Na rozprawie, pełnomocnik skarżących nie zgłaszając wniosku o dopuszczenie dowodu z tych dokumentów, złożył do akt kopie mapy geodezyjnej i oświadczenie świadczące w jego ocenie o wzniesieniu samowolnie budynku po 1996r. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają przepisom prawa. Zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów procedury administracyjnej - art. 7, 77, 107 k.p.a. i z naruszeniem art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., a tym samym też art. 40 tej ustawy. W okolicznościach sprawy ustalono w sposób, na tym etapie nie kwestionowany przez strony, że do samowoli budowlanej doszło pod rządem ustawy Prawo budowlane z 1974r. Tym samym organ miał, co do zasady, podstawy do wdrożenia postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 40 ww. ustawy. Podkreślmy miał podstawy formalne, ale w toku postępowania nie wykazał, że zachodzą w sprawie. Legalizacja samowoli budowlanej jest w świetle ustawy Prawo budowlane z 1974r. możliwa po tym jak organ wykluczy to, że w sprawie nie zachodzą przesłanki nakazu rozbiórki przewidziane w art. 37 ustawy. W orzecznictwie podkreśla się, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, jako środek bardzo dla inwestora dolegliwy, powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń, przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 tejże ustawy. W ocenie Sądu, organ orzekając w trybie art. 40 ww. ustawy, z naruszeniem ww. przepisów prawa, zaniechał wnikliwego zbadania przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Jest to o tyle istotne, że budynek, jak wskazał organ, został wybudowany w ten sposób, że przekracza granice działki inwestora, jest usytuowany częściowo na działce, do której także aktualni właściciele budynku nie maja tytułu prawnego. Organ nie miał podstaw do zakwalifikowania tej okoliczności jako kwestii cywilnoprawnej, właściwej dla postępowania przed sądem powszechnym i pozostającej poza zainteresowaniem organu w niniejszym postępowaniu. Organ stwierdził fakt nie sporu granicznego, a fakt lokowania inwestycji (częściowo) na działce, do której inwestor nie miał tytułu prawnego. Są to dwie odrębne sytuacje. W przypadku ustalenia tej drugiej, organ miał bezwzględny obowiązek rozważenia, czy inwestor dysponował obiema nieruchomościami objętymi tą inwestycją na cele budowlane. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 21 lutego 1989 r. (sygn. IV SA 1181/88, Baza Orzeczeń LexPolonica nr 299403), zgodnie z którym rozpoczęcie budowy na takiej nieruchomości (w stosunku do której inwestor nie posiadał prawa własności, ani żadnego innego tytułu prawnego upoważniającego go do dysponowania działką na cele budowlane) należy uznać za samowolne jej zajęcie, powodujące również skutki określone w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, które to przepisy obligują organy administracji państwowej do zastosowania w takim przypadku art. 37 tego prawa. Zdaniem Sądu nie powinno budzić żadnych wątpliwości stwierdzenie, iż własność należy do wartości szczególnie chronionych prawem. Znajduje ona ochronę zarówno w przepisach Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (art. 21 ust. 1 i 2), w przepisach prawa cywilnego, ale także jest chroniona przepisami prawa budowlanego i to pod rządem wszystkich ustaw, w tym tej z 1974r. Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane chronią prawo własności, dopuszczając możliwość zabudowy określonej nieruchomości jedynie w przypadku wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ww. ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością Przepis § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (D. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm.) stanowi zaś, iż do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Z przepisów powyższych wynika, iż ustawodawca nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, pozostające w sferze zainteresowania organów administracji, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy także wskazać na treść art. 5 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Również ten przepis chroni prawo własności. W ocenie Sądu, badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania przez nie, wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady ochrony własności, oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 759/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43338). Zaniechanie badania przez organy tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu rozbiórkowym prowadziłoby do wydania decyzji, której legalność - w istotnej kwestii zgodności z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony własności, nie byłaby przez organ administracji oceniana. Co z kolei powodowałoby niepewność obywateli, co do stanu prawnego obiektów budowlanych. Co więcej, takie działanie mogłoby prowadzić do wydania przez sąd cywilny - na podstawie przepisów o ochronie własności, nakazu rozbiórki obiektu, odnośnie którego organ nadzoru budowlanego orzekł o legalizacji samowoli budowlanej. Kierując się powyższą argumentacja, sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270). Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zbada wszystkie przewidziane tam przesłanki, a w szczególności, prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero dokonanie takich ustaleń da podstawy do podjęcia decyzji o możliwości rozbiórki (jej zakresu) przedmiotowego obiektu lub jego legalizacji w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W przypadku zgłoszenia przez strony nowych dowodów, co zdaje się było sygnalizowane w toku postępowania sądowego, organ zobowiązany będzie także do wnikliwej oceny tego, kiedy inwestycja została zrealizowana. Okoliczność ta może wpłynąć także na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia w związku z wejściem w życie kolejnej, po ustawie z 1974r ustawy Prawo budowlane.