IV SA/Wa 999/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r., znak: [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 186.108,00 zł, na rzecz [...], za nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną na inwestycję polegającą na budowie drogi ekspresowej wraz z infrastrukturą oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna W decyzji tej organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2011, Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji przeznaczona została na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinków autostrady A1. Organ w dalszej części wyjaśnił, że stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 18 ust. 1 wskazanej ustawy, wysokość odszkodowania, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy. o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] stycznia 2013r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Klauzulą z dnia [...] lutego 2014r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność ww. operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie biegły ustalił, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona jest w miejscowości [...], na obszarze zabudowanym, w pewnym oddaleniu od centrum miejscowości. Nieruchomość stanowi grunt niezabudowany, wykorzystywany na cele rolnicze. Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Powierzchnia gruntu jest zasadniczo wyrównana. Brak jest na gruncie wieloletnich nasadzeń roślinnych. Na powierzchni działki znajdował się zasiew owsa, zgodnie ze stanem faktycznym plon został zebrany przez właściciela. Nadto autor operatu szacunkowego ustalił, iż nieruchomość zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], położona była na terenie oznaczonym symbolem A-8 - korytarz projektowanej autostrady [...] (drogi ekspresowej) w wariantach oraz MZ - tereny zabudowane i do uzupełnienia w lukach. Biegły oszacował wartość gruntu w podejściu porównawczym metodą porównywania parami, biorąc do analizy 3 nieruchomości z rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod komunikację, podobnych do przedmiotu wyceny. W badanym okresie na obszarze rynku lokalnego ceny jednostkowe nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny przeznaczonych pod komunikację kształtowały się w przedziale od 11,11 do 18,25 zł/m2. Średnia cena jednostkowa tych nieruchomości wynosi 14,24 zł/m2. Szacując wartość gruntu autor operatu szacunkowego określił cechy rynkowe, które mają wpływ na wartość nieruchomości na badanym rynku oraz przyznał im odpowiednie wagi. Wśród tych cech biegły wyróżnił: lokalizację – przypisując jej wagę 25%, otoczenie – waga 30%, dostęp – waga 20%, możliwość wykorzystania, potencjał – waga 25%. Dokonując oceny operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, organ odwoławczy stwierdził, że został on sporządzony zgodnie z przepisami wykonawczymi do ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a tym samym, że operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby ich wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. W konsekwencji, organ uznał, że odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo. Organ wskazał, że biegły uwzględnił kwestie podobieństwa nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych odnotowanych na analizowanym rynku, stosownie do treści art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto biegły ustalił i uwzględnił cechy wpływające na wartość nieruchomości na danym rynku transakcyjnym, podkreślając że dobór tych cech oraz samych transakcji porównawczych pozostawiony jest rzeczoznawcy majątkowemu, a jedynym wymogiem jest właściwe uzasadnienie dobranych cech. Organ podkreślił, że wybór metody szacowania nieruchomości, dobór nieruchomości porównawczych oraz wybór cech rynkowych mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych należy do rzeczoznawcy majątkowego. Zatem w sytuacji gdy biegły uznał, że nieruchomości z rynku powiatu [...], [...] i [...] najlepiej odzwierciedlą wartość szacowanej nieruchomości oraz że liczba 3 nieruchomości porównawczych jest liczbą wystarczającą, to nie ma podstaw do podważenia ustaleń biegłego w tym zakresie, tym bardziej że wszelkie różnice w nieruchomościach porównawczych zostały skorygowane odpowiednimi poprawkami kwotowymi. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów dotyczących dostępności mediów na działce [...], wskazując że zgodnie ze stanem faktycznym dostępne są woda i elektryczność, powołał się również na wyjaśnienia biegłego w piśmie z dnia [...] września 2013r., z których wynika że z uwagi na ściśle określony sposób ustalenie wysokości odszkodowania, z którego wynika, iż nieruchomość wywłaszczoną należy ujmować jako samodzielny podmiot obrotu rynkowego, nie można przypisywać faktowi uzbrojenia działki [...] czy innych sąsiednich dużego znaczenia dla gruntu wycenianego. Z powyższego organ wysnuł wniosek, że zarzut nieruchomości niedoszacowania nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przeprowadzenia oględzin bez udziału strony, organ wskazał, że podstawę ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości stanowi opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, która podlega ocenie według norm jakimi "rządzi" się postępowanie dowodowe. Oględziny nieruchomości przeprowadzane przez rzeczoznawcę nie są oględzinami w rozumieniu art. 79 § 1 kpa i nie można ich oceniać w kategoriach dowodu z oględzin. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r., [...] (zwana dalej "Stroną" lub "Skarżącą"), reprezentowana przez radcę prawnego [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r., zarzucając jej oparcie rozstrzygnięcia na nierzetelnej, wydanej w oparciu o błędne wskaźniki i ustalenia opinii rzeczoznawcy majątkowego [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz wniosła o uchylenie obu zaskarżonych decyzji w całości i zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, Skarżąca wyjaśniła, że wartość gruntu powinien stanowić iloczyn 1m2 tych gruntów, z których wydzielono działkę, gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Zarzuciła, że rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości z obszarów oddalonych nawet o 100 km od [...], nie wskazując jednocześnie jakie występują tendencje i proporcje cenowe pomiędzy gruntami o innym przeznaczeniu na danym rynku, a więc nie wykazał, czy rzeczywiście rynki te są porównywalne. Zakwestionowała również podobieństwo nieruchomości przyjętych do porównań, wskazując że dwie z wybranych działek nie posiadają dostępu do mediów, a nadto ich powierzchnia odbiega znacznie od działki wycenianej. Skarżąca wskazała również, że rzeczoznawca ustalił wartość 1m2 działki Skarżącej na kwotę 16,03 zł, gdy tymczasem GDDKiA wyceniała wartość 1m2 działki na kwotę 30,52 zł. Rzeczoznawca majątkowy sporządzający wycenę przedmiotowej nieruchomości na zlecenie Skarżącej wyceniła zaś wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości na kwotę 33,62 zł. Zdaniem Skarżącej istnieje konieczność wykonania nowego operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej zwana "p.p.s.a.", stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014, poz. 1647), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu bowiem nie można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Istotą sporu w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym organy obu instancji prawidłowo ustaliły wysokość odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod realizację celu publicznego, a tym samym czy zasadnie oparły swoje rozstrzygnięcia na opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz czy prawidłowo oceniły wartość dowodową operatu szacunkowego, uznając go za wiarygodny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Rozstrzygając tak zakreślony spór, wskazać w pierwszym rzędzie należy, że przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...]. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (jedn. tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) – dalej: "specustawa drogowa", tj. art. 12 ust. 4a, 4f, 5, 18, a także ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (jedn. tekst Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) – dalej: "u.g.n.", tj. art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i art. 134. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art.11f ust.1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przysługuje odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 ustawy), a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Stosownie natomiast do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wynikający wprost z treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej nakaz odpowiedniego stosowania – przy ustalaniu wysokości i wypłacie odszkodowania z tytułu przejścia nieruchomości na Skarb Państwa – przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza między innymi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n.). W niniejszej sprawie, podstawę dla ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość stanowił operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2013 r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego [...]. Oceniając ten operat, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustalona w nim wartość nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa jest ustalona w sposób wymagany przez prawo – i ocenę taką, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela. Analiza wskazanego operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny (działka nr [...]), funkcje w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (stosownie do postanowień art. 154 ust. 2 u.g.n.), działka położona na terenie oznaczonym symbolem A-8 – korytarz projektowanej autostrady [...] (drogi ekspresowej) w wariantach oraz MZ – tereny zabudowane i do uzupełnienia w lukach, oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania). Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę mając na uwadze treść przepisu art. 18 specustawy drogowej przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] września 2011 r. Analizą biegły objął ceny nieruchomości za okres grudzień 2008 – styczeń 2013 . Wobec tego, że na rynku nieruchomości odnotowano transakcje gruntami niezabudowanych o przeznaczeniu "Komunikacja", biegły prawidłowo wycenił przedmiotową działkę w oparciu o przepisy § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "rozporządzenie), biorąc pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości drogowych i przyjmując wartość wycenianej działki jako iloczyn wartości 1m2 jej powierzchni. Z treści operatu szacunkowego z dnia 4 stycznia 2013r. wynika, że biegły mając na uwadze przepis art. 152 i art. 153 ust. 1 u.g.n. określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. W ramach uprawnień jakie daje rzeczoznawcy przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. biegły oszacował nieruchomość wybierając z ww. rynku lokalnego miasta 3 transakcje umów kupna – sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, tj. dotyczących nabycia gruntów pod budowę nowych lub poszerzenie dróg istniejących o cenach jednostkowych od 12,47 zł za 1 m² do 18,25 zł za 1 m² (str. 13 i 14 operatu), o cechach rynkowych najbardziej zbliżonych, podobnych do cech nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji, otoczenia, dostępu do drogi publicznej oraz możliwości wykorzystania. Pojęcie znaczeniowe nieruchomości podobnej wyjaśnia ustawodawca w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej, należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Biegły określił i uwzględnił w wycenie najważniejsze cechy nieruchomości oraz ich procentowy udział wpływający na wartość szacowanego gruntu (lokalizacja, otoczenie, dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania i potencjał), a następnie po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, określił wartość 1 m2 wycenianego gruntu na kwotę 16,03 za 1 m2. W ocenie Sądu, przedstawiona wyżej wycena jest prawidłowa w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n. i zawiera informacje, o których mowa w § 55 rozporządzenia oraz elementy wymienione w § 56 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia, a zatem mogła być wykorzystana zarówno przez Wojewodę [...] jak i Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jako dowód z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. Wskazać w tym miejscu należy, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do postanowień art. 77 i 80 k.p.a. w myśl tych przepisów, organ administracji rozpoznając sprawę ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Rzeczą organów jest niewątpliwie zatem ocena operatu szacunkowego pod kątem spełnienia określonych warunków formalnych (tzn. czy zostały sporządzone i podpisane przez osobę uprawnioną, czy zawierają wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawierają niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby posiadały wartość dowodową). Jeśli chodzi o ocenę operatu szacunkowego w zakresie jego merytorycznej treści, to w orzecznictwie wskazuje się, że ocena wartości dowodowej operatów zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i sądy, jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy. Jednocześnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że ani organy ani sądy nie są uprawnione do oceny operatu szacunkowego w zakresie wiadomości specjalnych, w tym metodyki szacowania nieruchomości, o ile ich wybór został przez rzeczoznawcę należycie uzasadniony. Wskazał na to jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12 (opubl: w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, strona internetowa www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOIS"), stwierdzając, że: "O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania Oznacza to, że w sytuacji, gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych zawartych w operacie szacunkowym, organ ten powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. (czyli powinien zlecić ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych). W tym bowiem właśnie zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Podobne stanowisko wyrażone zostało również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06 i z dnia 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11, LEX nr 1366424, z dnia 5 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12 (CBOIS), a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę poglądy te podziela. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznanej sprawy stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym dokonano prawidłowej kontroli operatu szacunkowego, sporządzonego na potrzeby tego postępowania. Zasadnie uznały organy obu instancji, że zarówno formalna, jak i merytoryczna poprawność opinii nie budzi zastrzeżeń. Przedmiotowy operat został bowiem sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Jak wyżej zaś wskazano, operat zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane przepisami prawa. Nadto w procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. datę wydania zezwolenia realizacyjnego. Operat zawiera również wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Rzeczoznawca w czytelny, logiczny i kompletny sposób zastosował, jak i opisał metodologię wyceny, scharakteryzował również przyjęty rynek transakcyjny, stosując się do właściwych w tym zakresie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Nadto, w ocenie Sądu operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny, umożliwiając w ten sposób zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Tym samym, w ocenie Sądu ustalenia operatu szacunkowego nie budzą zastrzeżeń. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że w świetle treści przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Zgodnie z treścią § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis § 36 ust. 4 wskazuje zatem, że przy braku transakcji nieruchomościami drogowymi należy przyjąć wartość rynkową, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, co jednak nie ma zastosowania gdy dane z lokalnego rynku nieruchomości (ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi) są wystarczające do określania wartości nieruchomości. Podkreślić zatem trzeba, że tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości, tak jak chce tego Skarżąca. Uwzględnienie natomiast od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym regulację zawartą w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Z samego operatu szacunkowego wynika zaś, iż na terenie powiatu zduńsko wolskiego i powiatów sąsiednich odnotowano transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod komunikację, co wskazuje na możliwość ustalania wartości wycenianej nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomości drogowych. Z tych zatem względów argument zawarty w skardze w przedmiocie nieprawidłowego ustalenia wyceny przedmiotowej działki, poprzez nieuwzględnienie iloczynu 1m2 tych gruntów, z których wydzielono działkę oraz gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wykazania podobieństwa rynków, zauważyć trzeba, iż stosowane w wycenie podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.), a stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Jak wyżej wskazano, w myśl definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W kontekście wskazanej powyżej definicji legalnej rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na przyjęcie, iż nie stanowią one nieruchomości podobnych, o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi zaś cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej. Powyższe wynika chociażby z samego operatu, gdzie wskazano, że analizując dane z zawieranych transakcji, nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym zauważono, że niejednokrotnie powierzchnia nie wpływa w sposób istotny na ceny jednostkowe gruntów (strona 9 i 10 operatu). Z powyższych względów, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie argument dotyczący braku podobieństwa nieruchomości wziętych do porównań, z uwagi na dużą rozbieżność w powierzchniach tychże nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej. Odnosząc się do ostatniej z poruszanych w skardze kwestii, tj. kwestionowania przez Skarżącą prawidłowości operatu, wskazać należy, że w toku całego postępowania odszkodowawczego Skarżąca nie uprawdopodobniła zasadności swoich zarzutów do operatu zleconego przez organ stosowanym kontroperatem. Skarżąca dopiero na etapie postępowania sądowego przedstawiła kontrwycenę, z której wysnuwa wnioski o nieprawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organów. Odpowiadając na te zarzuty, pamiętać należy, że ocena zgodności z prawem kontrolowanego przez sąd administracyjny aktu, dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania tego aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Innymi słowy sądy administracyjne nie rozpoznają sprawy administracyjnej co do jej istoty, lecz oceniają, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo stosowały obowiązujące w dacie orzekania przez nie przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. II FSK 230/05, dostępny w CBOIS). Sąd ocenia prawidłowość wydanych w sprawie decyzji w oparciu o ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracyjne w toku toczącego się przed nimi postępowania. Dowody, które pojawiły się dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieprawidłowości aktów wydanych w stanie faktycznym, któremu te dowody nie były znane. Sąd administracyjny – jak to wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. – orzeka na podstawie akt sprawy i tylko wyjątkowo, o ile zachodzą przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a, może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. OSK 1216/04, dostępny jw.). W konsekwencji, złożony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego operat szacunkowy nie mógł zostać oceniony przez Sąd w ramach dowodu uzupełniającego. Uzupełniające postępowanie dowodowe dotyczy wyłącznie dowodu z dokumentów, nie ma zaś takiego charakteru dowód z opinii biegłego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. o sygn. akt I GSK 1722/11, dostępny jw.). Nadto wyjaśnić należy, że w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono instytucję oceny prawidłowości operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, przeprowadzaną na zlecenie osób zainteresowanych. Przepis ten przewiduje zatem w ust. 1, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Sporządzenie zatem przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przedstawionego przez organ. Operat szacunkowy wykonany na zlecenie strony mogła ona przedstawić organom w postępowaniu administracyjnym. Stanowiłoby to jedną z okoliczności, które organ mógłby wziąć pod uwagę przy rozważaniu celowości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o przeprowadzenie w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Działania takie należą jednakże do fazy postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w postępowaniu administracyjnym. Natomiast sformułowanie przez stronę tego rodzaju wniosków dowodowych w skardze do sądu administracyjnego jest całkowicie spóźnione i w żadnej mierze nie mogło uruchomić uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nadto, zdaniem Sądu, w sprawie nie zachodzą takie istotne wątpliwości, które uniemożliwiałyby tutejszemu Sądowi przeprowadzenie kontroli działania organów administracyjnych w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. Stąd też operat przedłożony przez stronę nie mógł zostać oceniony przez Sąd. W powyższych okolicznościach skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.