II OSK 1597/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 935/15 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 22 czerwca 2015 r. nr ... w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od E. sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 15.875 (piętnaście tysięcy osiemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 935/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi E. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 22 czerwca 2015 r. znak ... w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 20 grudnia 2012 r. organ pierwszej instancji postanowił pobrać od E. Sp. z o.o. w K. jednorazową opłatę w kwocie ... zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miejscowości R. od M. do granicy portu w D. Od powyższej decyzji Spółka E. wniosła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (zwanej dalej w skrócie SKO) decyzją z dnia 9 maja 2013 r. znak ... uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po przeprowadzeniu uzupełnionego postępowania Burmistrz T. decyzją z dnia 27 listopada 2013 r. ustalił dla E. Sp. z o.o. w K. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwocie ... zł. Powyższa kwota została oparta na opracowanym, na zlecenie organu, operacie szacunkowym. Powyższa decyzja również została uchylona przez SKO decyzją z dnia 2 kwietnia 2014 r. znak .... Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz T. decyzją z dnia 4 listopada 2014 r. orzekł o ustaleniu dla E. Sp. z o.o. w K. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości R. od M. do granicy portu w D. - w kwocie ... zł. Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie i SKO zaskarżoną decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r. utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując w nagłówku decyzji, że rozpoznało odwołania E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Burmistrza T. z 20 grudnia 2012 r. znak ... w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej zbyciem. SKO szczegółowo przedstawiło w zaskarżonej decyzji dotychczasowy przebieg postępowania, wskazało na wydawane w sprawie decyzje i opisując decyzję Burmistrza T. z dnia 4 listopada 2014 r. wskazało zarówno na jej treść, jak i treść odwołania od tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji SKO znalazły się rozważania tego organu co do prawidłowości działania organu pierwszej instancji zakończone decyzją z 4 listopada 2014 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego SKO wskazało na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. art.36 ust. 4 i art. 37 ust. 3, ust. 4 ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) oraz uchwały Nr ... Rady Miejskiej w T. z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości R. od M. do granicy portu w D. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2008 r. Nr ... poz. ...). E. Spółka z o.o. w K. zaskarżyła powyższą decyzję skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędne zastosowanie polegające na wydaniu decyzji nakazującej pobrać od skarżącej Spółki opłatę planistyczną po upływie 5 lat od dnia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) rażące naruszenie prawa poprzez nieuwzględnienie zasad określonych w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3) rażące naruszenie prawa poprzez nieuwzględnienie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa"; 4) art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ odwoławczy winien uwzględnić faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że strona skarżąca w związku z przedłużaniem postępowania w sprawie opłaty planistycznej winna co 12 miesięcy zlecać sporządzanie nowego operatu i należy to do jej obowiązków; 6) przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 77 oraz w związku z art. 80 K.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności w jaki sposób przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana przed uchwaleniem planu miejscowego; 7) przepisów postępowania, tj. art. 8 w związku z art. 77 w związku z art. 80 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu żądania skarżącej Spółki o sporządzenie operatu szacunkowego przez innego biegłego w sytuacji, w której rzetelność i obiektywne podejście biegłego została zakwestionowana przez skarżącą Spółkę, bowiem biegły ten sporządził już trzy różniące się operaty dotyczące tej samej nieruchomości, a tym samym organ w sposób rażący naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zaufanie obywateli do organu i sposobu prowadzenia przez niego postępowania w sprawie. Podnosząc powyższe skarżąca Spółka, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza T. z dnia 4 listopada 2014 r. (znak: ...). Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał na konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego, ale z innych powodów niż podnoszone w skardze. Sąd zauważył, że w zasadniczej części zaskarżonej decyzji, jaką jest określenie jej przedmiotu i zakresu orzekania przez organ odwoławczy, SKO wskazało, że decyzja ta została wydana w wyniku rozpoznania odwołania Spółki E. od decyzji Burmistrza T. z dnia 20 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu tej decyzji podano, zgodnie z materiałem zgromadzonym w sprawie, że decyzja Burmistrza T. z 20 grudnia 2012 r. została uchylona przez SKO decyzją z dnia 9 maja 2013 r. znak .... Z akt postępowania wynika, że zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu przez SKO odwołania Spółki E. od decyzji Burmistrza T. z dnia 4 listopada 2014 r. znak ... Ten numer decyzji został wskazany w zaskarżonej decyzji, jednakże stwierdzona przez Sąd niezgodność między istotnymi elementami decyzji określającymi przedmiot procedowania przez organ odwoławczy jaką jest data jej wydania (art. 107 § 1 K.p.a.), a jej oznaczeniem nie pozwala Sądowi na pominięcie tej kwestii i uznania tej sprzeczności za nieistotną. Nawet jeżeli błędnie wskazano na decyzję organu pierwszej instancji, to błąd ten nie został przez organ sprostowany, dlatego Sąd nie może przejść nad tym do porządku dziennego tym bardziej, że ta sama data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji została wskazana w odpowiedzi na skargę. Powyższe wskazuje na niezbyt staranne procedowanie organu odwoławczego, co stanowi naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, co mogło mieć też wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, zaistniała konieczność wyeliminowania powyższej decyzji, wydanej przez organ odwoławczy, z obrotu prawnego. Tym samym przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do dokonanej przez SKO oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia oraz oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego w istocie przez organ I instancji, bowiem wówczas Sąd zastępowałby organ odwoławczy. W skardze kasacyjnej SKO zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji z wyodrębnieniem w sentencji lub uzasadnieniu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że dostrzeżone przez Sąd uchybienie w badanej decyzji miało charakter oczywistej omyłki pisarskiej a zatem nie miało istotnego wpływu, na wynik sprawy; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego odniesienia się do ustaleń faktycznych zawartych w badanej decyzji i organicznie się do jej oceny wyłącznie w zakresie treści nagłówka i odpowiedzi na skargę oraz nie zawarcie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania; 3) art. 151 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi wobec niezasadności zarzutów w niej zawartych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Zarzuty skargi kasacyjnej są trafne. Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że dostrzeżone przez Sąd uchybienie w badanej decyzji miało charakter oczywistej omyłki pisarskiej i nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak wprost wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny tylko wówczas uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pod pojęciem "istotnego wpływu na wynik sprawy" należy rozumieć takie uchybienia przepisów postępowania, które skutkowały wydaniem określonego rozstrzygnięcia przez organ administracyjny, a brak tych uchybień mógłby uzasadniać odmienny sposób rozstrzygania w sprawie. Odnosząc to do zaskarżonego wyroku należy w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, że wprawdzie rzeczywiście SKO w decyzji z dnia 22 czerwca 2015 r. znak ... wskazało na rozpoznanie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 20 grudnia 2012 r., ale cała treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wprost wskazuje, że organ ten rozpoznawał odwołanie od decyzji Burmistrza T. z dnia 4 listopada 2014 r. znak ..., a nie od decyzji tego organu z 20 grudnia 2012 r. SKO w obszernym uzasadnieniu dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego przytoczyło wszystkie dotychczas wydane decyzje pierwszoinstancyjne, wniesione od nich odwołania oraz decyzje organu odwoławczego. Zasadnie wskazuje w tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie, że jednorazowe powołanie się SKO na rozpoznanie odwołania od decyzji Burmistrza T. z dnia 20 grudnia 2012 r. było oczywistą omyłką pisarską w rozumieniu art. 113 § 1 K.p.a., skoro organ ten prawidłowo w uzasadnieniu decyzji z 22 czerwca 2015 r. przytoczył treść zarzutów odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 4 listopada 2014 r. wraz z argumentacją oraz na tej podstawie (tj. wniesionego odwołania od decyzji Burmistrza T. z dnia 4 listopada 2014 r.) wydał zaskarżony do Sądu pierwszej instancji indywidualny akt administracyjny. Skoro z treści decyzji SKO z dnia 22 czerwca 2015 r. znak ... w sposób nie budzący wątpliwości wynika, kto wniósł odwołanie i od jakiej decyzji odwołanie to wniesiono (tj. od decyzji Burmistrza T. z 4 listopada 2014 r.), to powołanie się na rozpoznanie odwołania od decyzji ww. organu z 20 grudnia 2012 r. nie mogło być w okolicznościach tej sprawy traktowane jako takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Istotne było bowiem to, że mimo oczywistej omyłki, organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 4 listopada 2014 r. Tym samym trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że nawet gdyby tej oczywistej omyłki nie było, to i tak zarówno samo rozstrzygnięcie decyzji drugoinstancyjnej z 22 czerwca 2015 r. oraz uzasadnienie tej decyzji nie uległoby zmianie. W związku z tym zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji bez kontroli legalności jej wydania. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafny i ten zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym zarzuca strona skarżąca kasacyjnie się Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego odniesienia się do ustaleń faktycznych zawartych w badanej decyzji i organicznie się do jej oceny wyłącznie w zakresie treści nagłówka i odpowiedzi na skargę oraz braku zawarcia w wyroku wskazań co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wprost stwierdził, że wniesiona skarga nie spowodowała przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji z powodu nieprawidłowego wskazania na rozpoznawanie odwołania od decyzji z 20 grudnia 2012 r. Skoro przyczyna pominięcia rozpoznawania sprawy przez Sąd pierwszej instancji okazała się nieprawidłowa, to również brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do ustalonego stanu faktycznego w sprawie i zarzutów skargi należy uznać za naruszający w istotnym zakresie treść art. 141 § 4 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest zasadna i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Nie zachodzą w tej sprawie przesłanki wynikające z art. 188 P.p.s.a., które umożliwiałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie samej skargi. W tej bowiem sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozpoznawał sprawy, a tym samym rozpoznanie skargi dopiero przez Naczelny Sąd Administracyjny oznaczałoby pozbawienie sądu pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądził od E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 1475 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 14400 złotych. Wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) w wersji obowiązującej na datę wniesienia w tej sprawie skargi kasacyjnej Wobec braku podstaw prawnych, zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek uczestnika E. Spółki z o.o. o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania nie mógł być rozpoznany.