IV SA/Wa 1377/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi E. I. i W. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz E. I. kwotę 5.117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Wojewody [...] z [...] maja 2014 r., którym ustalono na rzecz p. E.I. i W.Z. odszkodowanie w łącznej wysokości 92 236,00 zł, za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości, położonej w gminie [...] - działka ew. nr [...] (obr. [...]), przeznaczonej na realizację inwestycji - budowę drogi ekspresowej [...], odcinek [...] - granica Województwa [...]. Uzasadniając orzeczenie przywołano m.in. następujące okoliczności faktyczne sprawy: - nieruchomość, decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2012 r., została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej, - podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, za przejętą z mocy prawa nieruchomość, stanowi operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, - stosowny operat został sporządzony [...] kwietnia 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – [...], - operat spełnia stosowne wymagania a wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo. W skardze zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania - art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a., - art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ((Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o realizacji dróg", oraz art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazywano, że wycena działki nie była prawidłowa, co wywodzono z faktu oszacowania wartości innych nieruchomości - sąsiednich, będących w istocie podobnymi. Organ administracji w uzasadnieniu orzeczenia nie odniósł się do zarzutów w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Przy dodatkowym piśmie (k. 42) Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu "Opinii o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego", wykonanej na jej zlecenie przez zespół opiniujący wyznaczony przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w [...], na okoliczność, że operat szacunkowy z [...] kwietnia 2014 r. nie może być podstawą do ustalenia wynagrodzenia, należnego tytułem wywłaszczenia nieruchomości pod budowę drogi. Organ administracji, polemizując z tym wnioskiem (k. 63), wskazał, że przedłożona opinia nie istniała w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, wobec czego nie była mu znana. Skarżąca wystąpiła o sporządzenie przedmiotowej opinii już po wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie. Na rozprawie (k. 74) w imieniu strony skarżącej wystąpił ustanowiony pełnomocnik – adwokat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W myśl art. 23 ustawy o realizacji dróg w sprawach nieuregulowanych w dziale, obejmującym kwestie nabywania na rzecz państwa i jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości pod drogi, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasada ta dotyczy również kwestii odszkodowań, wykraczających poza zagadnienia normowane w art. 18 ustawy o realizacji dróg. W myśl art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V." zaś w myśl jej art. 130 ust. 2: "Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości." przy czym, gdy chodzi o reguły szacowania nieruchomości: "Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego." (art. 156 ust. 1 ustawy). Wskazane regulacje stanowią o ograniczeniu - w postępowaniach dotyczących ustalania odszkodowań za przejęte nieruchomości - generalnej zasady swobodnej oceny dowodów, zakreślonej w art. 80 w zw. z art. 75 §. 1 zd. 1 in principio oraz zd. 2 K.p.a. Oznacza to, że dla oceny prawidłowej wartości nieruchomości nie może być podstawą inny dowód niż prawidłowo sporządzony operat, gdyż byłby on sprzeczny z prawem, w rozumieniu art. 75 zd. 1 in fine K.p.a. W rozpoznawanej sprawie podstawę orzekania o należnym odszkodowaniu stanowiła wycena dokonana w operacie z [...] kwietnia 2014 r. W toku postępowania przed Sądem Strona przedłożyła opinię sporządzoną przez zespół oceniający dwu rzeczoznawców (p. [...] oraz p. [...]), wyznaczonych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w rozumieniu art. 4 pkt 15 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonano więc oceny operatu, w myśl art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konkluzji przedłożonej opinii zawarte jest stwierdzenie "operat szacunkowy nie może służyć jako dowód w postępowaniu administracyjnym". Zarzucono m.in.: "niewłaściwie przeprowadzoną analizę przyjętego rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi, co skutkowało niewłaściwym doborem nieruchomości porównawczych oraz zniekształceniem poziomu cen transakcyjnych, na których oparto określenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, brak określenia wartości części składowych nieruchomości (składników roślinnych - lucerna) jakie były na nieruchomości w dacie wydania decyzji zrid" (str. 3 opinii). Z kolei, w myśl art. 157 ust. 1a zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1.". W tej sytuacji, na dzień dopatrywania sprawy przez Sąd, operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w danej sprawie nie ma już charakteru opinii o wartości nieruchomości, wobec przesądzenia w stosownym trybie, że dana wycena została sporządzona wadliwie. Ujawnienie tego rodzaju okoliczności, już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania, w myśl art. 145 §. 1 pkt 5 K.p.a. Jest to bowiem nowa okoliczność w sprawie nieznana organowi administracji na dzień orzekania. Ma ona istotne znacznie skoro dowodem, w oparciu o który ustala się wielkość odszkodowania, może być wyłącznie niewadliwie sporządzony operat szacunkowy. W danym przypadku natomiast - w stosownym trybie - zakwestionowano jego wartość a ocena ta - z woli prawodawcy - jest bezwzględnie wiążąca. Nie zakreślono także normatywnie terminu, w którym zainteresowani mogą występować o weryfikację operatów. W tym świetle bez znaczenia pozostaje sformułowana przez organ administracji argumentacja, że treść opinii, przedłożonej przez Skarżącą, nie była znana na dzień orzekania w sprawie, jak i to, kiedy zlecono jej sporządzenie (organ wywodzi - dopiero po wydaniu orzeczenia). Nie zakreślając stosowanych ograniczeń, co do możliwości podważenia, w myśl art. 157 ust. 1, opinii rzeczoznawcy majątkowego, np. cezurą czasową, prawodawca przyznał prymat szerokiej ochrony interesów osób, których prawa mogą być naruszone na skutek sporządzenia wadliwych szacunków przed kwestiami stabilności prawa. Wobec ujawnionych okoliczności – stwierdzenia, że w sprawie wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, gdyż zostały ujawnione istotne okoliczności, nieznane organowi orzekającemu w sprawie - chybione są zarzuty skargi, co do naruszania przepisów postępowania, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Operat szacunkowy bowiem - w kwestiach wymagających wiedzy specjalnej, do czasu jego zakwestionowania w stosownym trybie - korzystał z domniemania niewadliwości. Wniosek taki wywodzić należy m.in. z treści art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naruszenia prawa, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, upatrywać należy w danym przypadku w wykorzystaniu w postępowaniu operatu, który był wadliwy, choć nie było to jeszcze wiadome organowi administracji. Przyjęcie odmiennej wykładni - opartej na założeniu, jakoby ujawnienie nowych dowodów, wobec treści art. 145 §. 1 pkt 5 K.p.a., mogło być podstawą uchylenia skarżonego aktu przez sąd tylko, gdy jest następstwem określnych zaniedbań organu administracji w toku postępowania - nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Oznaczałoby to, że przesłanki wyeliminowania z obrotu skarżonego aktu przez Sąd Administracyjny są węższe niż w ramach zwykłego trybu wznowienia postępowania, w ramach art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Argumentacja, przemawiająca generalnie za wznowieniem postępowania, w myśl art. 145 §. 1 pkt 5 formułowana w skardze, nie mogłaby wówczas - w szeregu przypadków - stanowić podstawy uchylenia skarżonego aktu przez sąd administracyjny, choć oparty o identyczne przesłanki, analogiczny wniosek, gdy zostałby skierowany do organu administracji mógłby zostać uwzględniony. Podkreślenia wymaga, że zarówno prawo żądania wznowienia postępowania jak i wniesienia skargi obwarowane są stosownymi terminami (art. 148 §. 1 K.p.a. i art. 53 ust. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przyjęcie założenia, jakoby wolą prawodawcy było ustanowienie procedur niejako równoległych, nie wydaje się racjonalne. Trudno z kolei przyjąć, aby jego wolą było organicznie możliwości podważania stosownych aktów w razie ich zaskrzenia do sądów w stosunku do przypadków zastosowania zwykłej procedury nakierowanej na eliminację z obrotu ostatecznych decyzji (wznowienie postępowania). Wobec nie pozyskania w ramach przedmiotowego postępowania właściwych dowodów, mogących stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania - nie wadliwego operatu szacunkowego, bezzasadne byłoby rozważanie zasadności zarzutów skargi, co do naruszenia wskazanych w niej reguł prawa materialnego i procesowego. Z uwagi o wydanie orzeczeń organów obu instancji w oparciu o wadliwy materiał dowodowy, o kluczowym znaczeniu w sprawie, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), Sad uchylił także decyzję organu I. instancji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), na które składają się: kwota 1.500 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 3.600 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego. Rozpoznając ponownie sprawę, organy orzekać będą w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy.