II OSK 2875/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. z siedzibą w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 705/15 odrzucającego skargę A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 28 stycznia 2015 r. nr VI/84/15 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr W84/15 Rady Miasta Krakowa z 28 stycznia 2015 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II". Skarżąca spółka - A. z siedzibą w K. jest właścicielką nieruchomości położonych przy ul. Kijowskiej w Krakowie, obejmujących działki nr [...] i [...] obr. 46 [...], które znajdują się w granicach terenu, co do którego przystąpiono do sporządzania planu miejscowego. W ocenie spółki powyższa uchwała narusza jej interes prawny, gdyż jej uchwalenie i realizacja uniemożliwi spółce budowę na jej nieruchomości planowanej inwestycji budowlanej. Postanowieniem z 15 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, a jedynie interes faktyczny. Tym samym brak po stronie skarżącej legitymacji czynnej do wniesienia skargi. Skarżąca wskazuje jedynie ogólnie że uchwalenie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska – Grottgera II" i jej realizacja uniemożliwi spółce budowę na jej nieruchomości planowanej inwestycji budowlanej – budynku wielorodzinnego, że ją opóźni a przez to naruszy jej uprawnienia właścicielskie z art. 140 kodeksu cywilnego i prawo do zabudowy z art. 4 ustawy prawo budowlane. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, takie powołane w skardze jedynie potencjalne zamierzenie inwestycyjne skarżącej nie stanowi o jej interesie prawnym, a wyłącznie faktycznym - nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia chronionego prawem materialnym. Organ administracyjny podejmując uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizuje swoje uprawnienie planistyczne wynikające z przepisów kompetencyjnych. Uchwała Rady Miasta Krakowa otwiera jedynie procedurę planistyczną a adresowana jest do organu wykonawczego (ma charakter wewnętrzny) i w żaden sposób nie wpływa realnie i bezpośrednio na sposób wykonywania prawa własności przez spółkę deweloperską. Z samej możliwości zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy (art. 62 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) nie wynikają żadne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Dopiero przyszłe postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wpływać na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, których dotyczy. Warunkiem rozpoczęciu budowy jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę a nie uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania planu. Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jednocześnie okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. Mając na uwadze powyższe i kierując się dyspozycją art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę. A. wniosła skargę kasacyjną od postanowienia z 15 września 2015 r., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: – art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 4 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 6 ust. 2 i art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że w sprawie zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącej spółki, podczas gdy jej podjęcie w sposób bezpośredni pogorszyło sytuację prawną spółki w zakresie możliwości realizacji planowanej inwestycji budowlanej, w tym w zakresie możliwości uzyskania niezbędnej do realizacji inwestycji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, co potwierdza między innymi fakt zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na przystąpienie do sporządzania planu miejscowego; – art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez odrzucenie skargi mimo naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącej spółki; – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i twierdzeń, w tym do treści i skutków postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z [...] czerwca 2015 r., znak: [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej nie są zasadne. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skuteczne zaskarżenie uchwały rady gminy z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest uzależnione od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 powołanej ustawy). Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Jak wynika z powyższego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżącego wynikającego z prawa własności nieruchomości (art. 140 k.c.) czy też prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej (art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej). Skarżący może domagać się ochrony sądowej swoich praw w tym zakresie, wnosząc skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podniosła ponadto, że w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Prezydenta Miasta Krakowa – postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. – zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji, blokując mu możliwość jej realizacji. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, że w tym zakresie organ działał na podstawie przepisu ustawowego, korzystając z przyznanego mu uprawnienia do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie na podstawie zaskarżonej uchwały. Przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). W świetle powyższego, nie było potrzeby, aby Sąd pierwszej instancji odnosił się do postanowienia z 1 czerwca 2015 r. Nie naruszono więc art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.