II SA/Łd 507/15

Dnia 15 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 roku sprawy ze skargi S. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] nr [...], a nadto decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego S. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS W następstwie złożonego przez Z. K. pisma z dnia 5 października 2005 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zgodności wykonania z przepisami budynku mieszkalnego oraz ogrodzenia, zlokalizowanych na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]. W toku prowadzonych czynności organ ustalił, że budynek mieszkalny został rozbudowany i przebudowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 24 sierpnia 1993 r., a ponadto, że pismem z dnia 5 marca 1999 r., skierowanym do inwestorów A. i D. P., Urząd Miasta Ł. Delegatura Ł.-W. Referat Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej przyjął zgłoszenie o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem. Odnośnie zaś ogrodzenia zlokalizowanego na granicy nieruchomości przy ul. B i ul. A organ I instancji ustalił, że jest to ogrodzenie wewnętrzne, a jego wysokość nie przekracza 2,20 m, wobec czego jego realizacja zwolniona jest z obowiązku dokonania zgłoszenia, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz ogrodzenia, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A w Ł. Na skutek pisma złożonego w dniu 27 kwietnia 2009 r. przez S. C., właściciela nieruchomości przy ul. C w Ł., zawierającego prośbę o zajęcie stanowiska oraz wydanie stosownych decyzji w sprawach dotyczących rozbudowy domu drewnianego na działce przy ul. A oraz ogrodzenia między posesjami, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził oględziny nieruchomości przy ul. A, a pismem z dnia 10 września 2009 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania ściany zewnętrznej na I piętrze, od strony budynku sąsiada przy ulicy C, wybudowanej podczas nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A w Ł. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2009 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nakazał A. K.-P. oraz D. P. przedłożyć w trzech egzemplarzach ekspertyzę techniczną dotyczącą wybudowania ściany zewnętrznej na piętrze od strony północno - wschodniej nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. postanowienie w części merytorycznej, natomiast uchylił je w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego nim obowiązku i określił nowy termin jego realizacji. Po złożeniu stosownej ekspertyzy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na właścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A obowiązek przedłożenia trzech egzemplarzy ekspertyzy technicznej, dotyczącej prawidłowości wykonania inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kontynuując postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] decyzję o umorzeniu w całości postępowania w sprawie prawidłowości wykonania rozbudowy wraz z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A w Ł.. Organ podniósł, że sprawa legalności ww. inwestycji była już przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] o umorzeniu postępowania z uwagi na jej zgodność z prawem. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez S.C., organ odwoławczy decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 18 marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku z dnia 27 września 2009 r. S.C. o zbadanie prawidłowości wykonania w 1995 r. rozbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A. Po wniesieniu przez S.C. zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie organu II instancji skoro w przedmiocie prawidłowości wykonania inwestycji, obejmującej rozbudowę wraz z przebudową budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A, przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne, zakończone będącą w obrocie prawnym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], to nieuzasadnione jest ponowne wszczęcie postępowania w tym samym przedmiocie. Odmiennie sytuacja kształtowałaby się, gdyby zmianie uległ stan faktyczny, jednakże w niniejszej sprawie tak się nie stało. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. C., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że nieprawidłowe jest przyjęcie za wyłączną podstawę odmowy wszczęcia postępowania faktu obowiązywania decyzji z dnia [...]. W ocenie skarżącego art. 61a K.p.a. nie daje podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, które toczyło się od 2009 r. i w którym zebrano wszystkie niezbędne dowody do wydania ostatecznej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolą Sądu objęte zostały postanowienia organów nadzoru budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania prawidłowości wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego. Podstawą rozstrzygnięć organów obydwu instancji był art. 61a § 1 K.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji, gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, czy to charakterze podmiotowym, czy też przedmiotowym. Tymczasem w sprawie niniejszej, na skutek pisma skarżącego z dnia 27 kwietnia 2009 r. o wydanie stosownych decyzji w sprawach dotyczących rozbudowy spornego domu mieszkalnego oraz ogrodzenia między posesjami, administracyjne postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte, o czym organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego zawiadomił strony pismem z dnia 10 września 2009 r., stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. Co więcej - w trakcie tego postępowania wyjaśniającego organy obu instancji wydawały szereg aktów administracyjnych. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2009 r. organ I instancji nakazał inwestorom przedłożyć ekspertyzę techniczną, które to postanowienie zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji, a inwestor obowiązek wykonał. Kolejnym postanowieniem z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, którą jednak organ odwoławczy uchylił decyzją z dnia [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia kolejnej ekspertyzy technicznej. Postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy uchylił postanowienie z dnia [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] decyzję o umorzeniu w całości postępowania z uwagi na fakt, że sprawa legalności ww. inwestycji była już przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]o umorzeniu postępowania z uwagi na jej zgodność z prawem. Decyzję tę organ odwoławczy uchylił decyzją z dnia [...], przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wówczas dopiero Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku S.C. z dnia 27 września 2009 r., a zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W żaden sposób zatem nie można przyjąć w niniejszej sprawie, że prawidłowe były rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy postępowanie takie toczyło się od 6 lat i w jego trakcie wydanych zostało szereg ostatecznych aktów administracyjnych. Jak już wcześniej Sąd podkreślił, zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. możliwe jest jedynie na wstępnym etapie badania wniosku, gdy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Innymi słowy na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie takie było prowadzone. Zatem, o ile organy uznałyby, że sprawa została już wyjaśniona i rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] o umorzeniu postępowania, obecnie podstawą rozstrzygnięcia winien być art. 105 § 1 K.p.a., stosownie do którego, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy brak jest z jakiejkolwiek przyczyny podstaw prawnych do rozpoznawania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, to jest gdy zachodzi brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkiem czego nie jest możliwe załatwienie sprawy poprzez rozstrzygnięcie co do istoty – pozytywne, czy też negatywne. Bezprzedmiotowość postępowanie może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do tych ostatnich należy m.in. sytuacja, w której dana sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi bowiem wówczas, kiedy w obrocie prawnym znajduje się wydana wcześniej ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę. Obowiązkiem organu jest wówczas umorzenie wszczętego po raz kolejny postępowania. Dopiero wyeliminowanie takiego wcześniejszego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego w odpowiednim trybie prawnym pozwoliłoby na ponowne przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji co do istoty. W przeciwnym wypadku doszłoby do ponownego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie administracyjnej, a to stanowiłoby niedopuszczalne w sensie prawnym działanie organów administracji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2012 r., sygn.. akt II SA/Kr 1347). Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...] rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (o ile aktualny stan faktyczny jest identyczny jak istniejący w dacie wydania decyzji). Takie postępowanie podlega umorzeniu, jeśli przeszkód do jego prowadzenia organ nie dostrzegł bezpośrednio po złożeniu wniosku i podjął czynności procesowe. Warto zaznaczyć, że decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...], jednak została ona uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie wówczas przyjął, że podstawą rozstrzygnięcia powinien być art. 61a § 1 K.p.a., do których to wskazań zastosował się organ I instancji. Z tej przyczyny Sąd, korzystając z uprawnień wynikających z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oprócz zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, uchylił również decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Doprowadzi to do stanu, w którym organ odwoławczy zobligowany będzie ponownie rozpatrzyć odwołanie skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego i ustosunkować się do zawartych w nim zarzutów. W skardze skarżący poruszał również kwestię ogrodzenia pomiędzy jego posesją, a posesją inwestorów. Wskazywał, że decyzja o umorzeniu postępowania z dnia [...] dotyczyła wprawdzie także ogrodzenia, ale pomiędzy działką inwestorów, a działką przy ul. B, gdy tymczasem jego nieruchomość położona jest przy ul. Ci on obecnie kwestionuje płot między tymi działkami. Wyjaśnić więc należy, że sprawa ogrodzenia pomiędzy działkami skarżącego i inwestorów była przedmiotem odrębnego postępowania i zakończyła się decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o udzieleniu A. K.-P. i D. P. pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia między nieruchomościami w Ł. przy ul. A i 59. Tak więc obecnie postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 27 kwietnia 2009 r. obejmuje wyłącznie legalność rozbudowy budynku mieszkalnego na działce przy ul. A. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ms