II SA/Rz 184/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi K. B. i L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- II SA/Rz 184/15 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi KB i LB jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [.] grudnia 2014 r. nr [.], wydana w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2012 r. BP zwrócił się do Prezydenta Miasta [.] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zwartej, wraz z wjazdami, parkingami, układem komunikacji wewnętrznej oraz infrastrukturą techniczną, na działkach nr 2250/2 i 2250/1 w [.]. Decyzją z dnia [.] lipca 2013 r. nr [.] Prezydent ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją SKO z dnia [.] października 2013 r. nr [.]. Podzielając stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że jeżeli teren objęty wnioskiem graniczy z pasem drogowym drogi publicznej to spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") i nie ma wówczas znaczenia fakt, że pomiędzy planowaną inwestycją a drogą publiczną znajdują się ekrany akustyczne. Niemniej z akt sprawy wynika, że teren objęty wnioskiem graniczy z drogą serwisową ul. [.] w [.], a zatem co do zasady drogą wewnętrzną. W przypadku, gdy została ona zaliczona do kategorii dróg publicznych, okoliczność ta winna zostać wykazana stosowną dokumentacją zawartą w książce drogi prowadzonej przez jej zarządcę. Odnosząc się natomiast do ustalonych parametrów planowanej zabudowy Kolegium podało, że ich wyznaczenia dokonano z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [.] maja 2014 r. nr [.], Prezydent ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Kolegium z dnia [.] lipca 2014 r. nr [.]. Powodem uchylenia decyzji było niezastosowanie się do zaleceń i wskazówek SKO dotyczących wad, którymi dotknięta była przeprowadzone przez organ analiza, skutkiem czego było nieprawidłowe lub nieuzasadnione ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia [.] października 2014 r. nr [.], Prezydent ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zwartej, wraz z wjazdami, parkingami, układem komunikacji wewnętrznej oraz infrastruktura techniczną, na działkach nr 2250/2 i 2250/1 w [.]. Podał, że inwestor uzupełnił stwierdzone braki i obecnie wniosek jako kompletny spełniał wymogi określone u.p.z.p. Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, planowane zamierzenie budowlane nie stanowi inwestycji celu publicznego, a zatem sposób zagospodarowania terenu winien zostać ustalony w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że spełnione są wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., warunkujące uzyskanie decyzji, co obligowało do wydania wnioskowanej decyzji. Ponownie przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy, i na jej podstawie, mając na uwadze wytyczne organu odwoławczego, właściwie ustalono parametry zabudowy planowanej inwestycji. W toku postępowania ustalono, że zarządca drogi ul. [.] – Miejski Zarząd Dróg w [.] (dalej: "MZD") nie posiada książki drogi dla odcinka ul. [.], leżącego w ciągu drogi krajowej nr [.], niemniej z dokumentów będących w posiadaniu MZD wynika, że działka nr 2250/1 stanowi pas drogowy ww. drogi publicznej. Ponadto zdaniem MZD droga serwisowa jak najbardziej służy dostępowi do drogi publicznej, gdyż celem takiej drogi jest zawsze obsługa komunikacyjna przyległego terenu w postaci m.in. zapewnienia możliwości "wjechania" na drogę publiczną. Ustalono również, że teren inwestycji posiada również dostęp do ul. [.] poprzez drogę wewnętrzną – ul. M. Wobec powyższego za zasadne uznano przyjęcie, że wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej, a zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest w opisywanej sprawie spełniony. Odwołanie od tej decyzji wnieśli KB i LB podnosząc, że działki objęte wnioskiem nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Od strony ul. [.] działki nr 2250/1 i 2250/2 oddzielone są ekranami akustycznymi, zaś wskazany jako alternatywny dojazd do drogi publicznej od strony ul. [.] jest zbyt wąski i w rzeczywistości nie istnieje. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [.] grudnia 2014 r., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżona decyzje Prezydenta Miasta [.], podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Zdaniem SKO Prezydent przeprowadził postępowanie w sposób pozwalający przyjąć, że odpowiada ono przepisom u.p.z.p. Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji cech istniejącej zabudowy, zabudowa działek sąsiednich pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a ustalenia parametrów zabudowy dokonano zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania podało, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie są istotne parametry i stan techniczny drogi wewnętrznej, którą odbywać ma się dojazd do drogi publicznej. Nie ma również znaczenia fakt, że teren planowanej inwestycji od drogi publicznej oddzielają ekrany akustyczne, gdyż dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy niezbędne jest wykazanie, że działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, a sposób i technologie wykonania połączenia komunikacyjnego przez te ekrany będzie przedmiotem oceny organu administracji architektoniczno – budowlanej, w dalszym etapie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie KB i LB wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących organy obu instancji błędnie przyjęły, że działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, co stanowiło naruszenie przepisu "art. 61 ust. 1 pkt 1" w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."). Nie ustalono bowiem realnej możliwości włączenia się do ruchu czyli realizacji zjazdu i wjazdu do działek z drogi krajowej, w sposób wskazany przez inwestora oraz czy w ogóle możliwy jest demontaż istniejących ekranów akustycznych, które na dzień wydania decyzji uniemożliwiają wjazd na nieruchomość inwestora. Również przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu organ nie bada szerokości wskazanej przez inwestora drogi wewnętrznej jest niezgodne z przepisami prawa, gdyż o realnym dostępie do drogi publicznej świadczy m.in. szerokość takiej drogi wewnętrznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji po przeprowadzeniu kontroli wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, doszedł do przekonania że nie naruszają one zarówno norm prawa procesowego jak również materialnego. Stan faktyczny sprawy został ustalony przez SKO w myśl reguł obowiązujących w postępowaniu administracyjnym z mocy art. 7 i 77 K.p.a. Dodać także wypada, iż organ pierwszej instancji wypełnił w całości zalecenia wynikające z kasacyjnych decyzji SKO. Zasadniczy dla skargi zarzut braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie jest zarzutem uzasadnionym, do czego przekonują następujące względy. Otóż w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej. Innymi słowy, teren projektowanej inwestycji powinien być dostępny z drogi publicznej, aby w ten sposób zagwarantować zaspokojenie potrzeb komunikacyjnych związanych z planowanym do realizacji przedsięwzięciem (zmianą sposobu zagospodarowania terenu). Niespełnienie tego warunku będzie oznaczać brak prawnych możliwości wydania dla wnioskodawcy decyzji pozytywnej, bowiem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymaga spełnienia wszystkich określonych w jego treści przesłanek. W przepisach u.p.z.p. zawierających słownik dla tej ustawy ustawodawca zdefiniował pojęcie dostępu do drogi publicznej. Nakazuje pod nim rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Na tle regulacji art. 2 pkt 14 u.p.z.p., która wyraża tą definicję ukształtował się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, który skład orzekający podziela, iż dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest niezbędne aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r. o sygn. akt II OSK 833/10, LEX nr 992642). Podkreśla się również, iż warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., o sygn. IV SA/Wa 1433/09, LEX nr 589444). Skoro ustawodawca takiego wymogu nie stawia, to tym bardziej nie mogą tego wymagać organy administracji stosujące przepisy u.p.z.p. Zdaniem WSA, na etapie dotyczącym planowania a nie realizacji inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu, nie zaś tego czy dostęp ten odpowiada przepisom określającym wymogi techniczne dla dróg. Wynika to z istoty decyzji o warunkach zabudowy, która ma odpowiedzieć na pytanie czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania w określonym we wniosku terenie. Spełnienie warunku dostępności w świetle przytoczonych przepisów nastąpi przede wszystkim wówczas gdy działki objęte wnioskiem bezpośrednio przylegają do drogi publicznej lub drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej, tworząc w ten sposób potencjalną możliwość wykonania na te drogi zjazdu. Natomiast jeżeli teren nie przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, konieczne będzie wykazanie przez inwestora istnienia służebności drogowej (dostęp pośredni do drogi publicznej). W przedmiotowej sprawie zebrane przez Organy dowody wykazują spełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej terenu objętego wnioskiem inwestora. Otóż z treści pisma zarządcy drogi – Miejskiego Zarządu Dróg w [.] - z dnia [.] grudnia 2013 r., o nr [.], wynika w sposób bezsprzeczny, iż działka na której ma powstać inwestycja o nr 2250/1, obr. [.], stanowi pas drogowy drogi krajowej o nr [.] (tj. ul. [.]). Te twierdzenia zostały oparte m.in. na załączonej do tego pisma kserokopii postanowienia Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] listopada 2002 r., nr [.]. W jego uzasadnieniu napisano, iż działka o nr 2250/1 ( jedna z działek inwestowanych), znajduje się w obszarze oznaczonym na planie symbolem 01.KGt 1/4, teren istniejącej ul. [.], pełniącej funkcje ulicy głównej tranzytowej (szerokość jezdni – 15 m, 4 pasma ruchu). Po stronie północnej ulicy w liniach rozgraniczających projektuje się drogi zbiorcze o szerokości 5 m, zapewniające bezpośrednią obsługę przyległego terenu. Dodać też należy, iż celem podziału było wydzielenie działek zajętych po ul. [.]. Twierdzenia Kolegium poświadcza także kopia mapy zasadniczej stanowiąca załączniki do decyzji Prezydenta Miasta [.], z której to wynika, że działka 2250/1 stanowi część pasa drogowego ul. [.]. Nie może też umknąć uwadze, że dostęp terenu do drogi publicznej jest zapewniony również pośrednio z sąsiadującej z działką nr 2250/2 drogą wewnętrzną ul. M. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz dostęp pośredni do tej drogi pozwala mówić o tym, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego – art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Mając na uwadze te okoliczności faktyczne jak również przedstawioną już wyżej wykładnię przepisów u.p.z.p., nie można było uznać za uzasadnione te zarzuty skargi, które podnosiły brak realnego dostępu do drogi publicznej. SKO w uzasadnieniu swej decyzji odniosło się w sposób pełny i logiczny do postawionych w odwołaniu zastrzeżeń stron skarżących. Należy jeszcze raz podkreślić, iż na etapie planowania inwestycji dostęp do drogi publicznej nie musi polegać na istnieniu urządzeń technicznych zapewniających ten dostęp. Na tym etapie chodzi bowiem o odpowiedź na pytanie czy istniejący stan prawny i faktyczny daje wystarczające gwarancje korzystania w przyszłości z właściwości komunikacyjnych dróg publicznych. Ponieważ w sprawie skontrolowanej przez Sąd takie gwarancje istnieją, to nie sposób zarzucać decyzji SKO naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa. Wobec tego nie można też mówić o naruszeniu publicznych praw podmiotowych stron skarżących. Te przyczyny musiały zadecydować o oddaleniu wniesionej do WSA skargi. Organy podjęły wszelkie niezbędne kroki aby ustalić stan faktyczny sprawy. Dokonano właściwej dla tych ustaleń subsumpcji przepisów prawa i określono odpowiednie konsekwencje stosowanych przepisów u.p.z.p. WSA działając z urzędu nie doszukał się w trakcie wykonywania swej kontroli takich nieprawidłowości, który mogłyby zadecydować o wykorzystaniu kompetencji kasacyjnych, polegających na uchyleniu bądź też stwierdzeniu nieważności przedmiotu skargi. O oddaleniu skargi orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego nie orzekano ze względu na treść art. 200 p.p.s.a.