I OSK 1704/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lutego 2016 r. o sygn. akt II SA/Lu 615/15 w sprawie ze skargi T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia 29 czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek T.W. utrzymało w mocy wydaną w wyniku wznowienia decyzję własną z dnia 6 maja 2015 r. o odmowie uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia 3 lutego 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach z dnia 20 listopada 2014r. w przedmiocie odmowy przyznania T.W. pomocy w formie świadczenia obligatoryjnego wg pkt 5 orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 4 listopada 2013 r. (pkt 1), świadczenia obligatoryjnego wg pkt 6 orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 4 listopada 2013 r. (pkt 2), świadczenia obligatoryjnego na zakup opału (pkt 3), świadczenia obligatoryjnego na zakup bojlera (pkt 4) oraz świadczenia obligatoryjnego na naprawę dachu (pkt 5). Postępowanie administracyjne zostało wszczęte postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2015 r. na wniosek T.W. z dnia 14 lutego 2015 r., która jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 1 – 4 k.p.a. tj. dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, w sprawie brały udział osoby podlegające wyłączeniu oraz, że wnioskodawczyni bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania stwierdziło, że wskazane w nim okoliczności nie wyczerpują przesłanek, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie. Kolegium podniosło, że według wnioskodawczyni fałszowaną okolicznością miał być jej stan zdrowia, a tymczasem ani decyzja organu I instancji ani decyzja Kolegium do stanu zdrowia nie odnoszą się, gdyż z innych powodów odmówiono jej świadczeń. Dlatego nie zachodzą przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzut wydania decyzji w wyniku przestępstwa jest również według organu niezasadny, bowiem wnioskodawczyni wskazała, że domniemane przestępstwo miało mieć miejsce w dniu 19 lipca 2012 r., a wniosek o pomoc jest z 22 października 2014 r., ponadto nie wskazała jakie przestępstwo miała na myśli. W ocenie Kolegium brak jest również przesłanek z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż organ I instancji postanowieniem z dnia 27 października 2014 r. odmówił wyłączenia Kierownika OPS w Niemcach – B.S., a następnie postanowieniem z tej samej daty odmówiono wyłączenia pracownic socjalnych – H.L. i E.W. Również przed wydaniem decyzji w niniejszym postępowaniu tj. decyzji z dnia 29 czerwca 2015 r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie odmówił wyłączenia członków Kolegium – K.A. i Z.C. (okoliczność znana z urzędu). Kolegium wskazało również, że bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa ponieważ pracownice socjalne dwukrotnie próbowały przeprowadzić wywiad środowiskowy, ale bramka wejściowa na posesję była zamknięta, a o terminie aktualizacji wywiadu środowiskowego T.W. była zawiadomiona pisemnie. Ponadto wszystkie decyzje wydane w tej sprawie zostały skarżącej doręczone. Skargę na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wywiodła T.W. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. oddalił skargę, jednocześnie przyznając pełnomocnikowi skarżącej koszty nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ administracji publicznej prawidłowo stwierdził, że wskazane przez skarżącą w niniejszej sprawie okoliczności nie wypełniają znamion ustawowych podstaw wznowienia wskazanych w art. 145 §1 pkt 1 – 4 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. – można żądać wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Sąd podkreślił, że zasadniczo wznowienie postępowania z tej przyczyny jest możliwe dopiero po stwierdzeniu orzeczeniem sądu sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa – "Strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), musi przedłożyć organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany" (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r., I SA 1123/99). Przed wydaniem takiego orzeczenia wznowienie jest natomiast możliwe tylko wówczas, gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a jednocześnie wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2 k.p.a.). Sąd podzielił stanowisko organu administracyjnego, że taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. WSA w Lublinie wskazał, że skarżąca ogólnie sformułowała zarzut "sfałszowania jej stanu zdrowia" , podczas gdy odmowa przyznania jej świadczeń z pomocy społecznej nastąpiła z innych przyczyn. Nie wskazała ona także w wyniku jakiego przestępstwa wydana została decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.). Słusznie zauważa Kolegium, że skarżąca wskazuje, że przestępstwo to miało być popełnione w dniu 19 lipca 2012 r., podczas gdy wniosek o pomoc społeczną datowany jest na 22 października 2014 r. Prawidłowo Kolegium oceniło również zdaniem Sądu pierwszej instancji, że brak jest przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Podstawą wznowienia, o której mowa w tym przepisie, jest zatem tylko udział tych osób w czynnościach decydujących tj. w wydaniu decyzji, a nie w czynnościach poprzedzających jej wydanie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 555) Skarżąca żądając wznowienia wskazała natomiast na niewyłączenie od udziału w sprawie pracownic socjalnych – H.L. i E.W., które nie wydały decyzji organu I instancji – decyzja z dnia 20 listopada 2014 r. została bowiem wydana z upoważnienia Wójta Gminy Niemce przez B.S. będącą Kierownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach. O wyłączenie tych pracownic OPS i jego kierownika skarżąca wnosiła składając wniosek o przyznanie pomocy, jednakże postanowieniami z dnia 27 października 2014 r. odmówiono ich wyłączenia wobec nie stwierdzenia okoliczności uzasadniających wyłączenie (k. 5 i 6 akt admin.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że obecnie tylko nowe, konkretne okoliczności, których w postępowaniu zwykłym skarżąca nie podnosiła, uzasadniające wyłączenie tych osób od udziału w postępowaniu, mogłyby stanowić podstawę wznowienia, a takich skarżąca nie wskazała. Co do zarzutu braku udziału skarżącej w postępowaniu przed organem I instancji, Sąd uznał, że również nie zasługuje on na uwzględnienie. Skarżąca była bowiem zawiadamiana o czynnościach podejmowanych w tym postępowaniu (zawiadomienia o terminach planowanych aktualizacji wywiadu środowiskowego, doręczenia postanowień o odmowie wyłączenia pracowników socjalnych i Kierownika OPS, doręczenie decyzji z dnia 20 listopada 2014 r.), jednakże nie chciała w nich uczestniczyć. Faktycznie w aktach administracyjnych organu I instancji brak jest zawiadomienia skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami i wniesienia ewentualnych uwag na piśmie. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem skarżąca – w myśl utrwalonego orzecznictwa – powinna wykazać jakich dowodów nie mogła zgłosić w wyniku tego uchybienia. Nie było także w ocenie Sądu przeszkód, aby dowody te zgłosiła w toku postępowania odwoławczego, ponieważ organ II instancji przed wydaniem decyzji umożliwił skarżącej zapoznanie się z aktami i ewentualne wniesienie uwag na piśmie (vide pismo z dnia 22 grudnia 2014 r. – k. 8 akt admin.). Sąd podkreślił, że mimo prawidłowego doręczenia decyzji SKO i zawartego w nim pouczenia skarżąca nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Organ orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo zatem zdaniem WSA w Lublinie uznał, że brak jest przesłanek uzasadniających uchylenie w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji własnej . Uwagi skarżącej dotyczące braku kompetencji pracowników OPS i jego kierownika, a także członków SKO pozostawały w ocenie Sądu pierwszej instancji bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. To samo stanowisko zaprezentował on odnośnie informacji zawartej w skardze, a dotyczącej postępowań, które będą toczyły się wobec pracowników socjalnych przed sądem powszechnym. Bezskuteczne jest także zastrzeżenie skarżącej odnośnie braku jej zgody na dostęp do jej danych osobowych przez pracowników socjalnych. Pracownicy ci są bowiem zobowiązani do pozyskiwania informacji dotyczących T.W., które są niezbędne do rozpatrzenia składanych przez nią wniosków o przyznanie pomocy. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T.W., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Orzeczeniu postawiła trzy zarzuty, wnosząc jego uchylenie, jak również o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy udzielonej z urzędu, oświadczając, iż koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi przez sąd pomimo naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, a to przez niezapewnienia skarżącej możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, podczas gdy organy administracji publicznej obowiązane są zapewniać stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, zaś wbrew twierdzeniu sądu fakt umożliwienia skarżącej zapoznania się z aktami sprawy w toku postępowania drugoinstancyjnego nie sanuje w ocenie skarżącej kasacyjnie okoliczności, że prawa takiego pozbawiona została przez organ pierwszej instancji, co w konsekwencji istotnie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że strona z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy w kontekście przedmiotowego stanu faktycznego strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ustalając powyższe wyłącznie na podstawie podjęcia dwukrotnej próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i doręczeniu postanowień o odmowie wyłączenia pracowników socjalnych i kierowników OPS, jednocześnie przyjmując, że jest to jedyna forma, za pomocą której organ może umożliwić udział w postępowaniu, w sytuacji gdy znana była organowi sytuacja zdrowotne i osobista skarżącej uzasadniająca odmowę udziału w aktualizacji wywiadu środowiskowego. Wreszcie, trzeci zarzut skargi kasacyjnej odnosi się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi o wznowienie postępowania pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia w postaci nierozstrzygniętego przez sąd zarzutu "sfałszowania stanu zdrowia skarżącej" w aktualizacji wywiadu środowiskowego, a które to wobec rzeczywistego stanu zdrowia skarżącej jest sfałszowaniem oczywistym, zaś wznowienie postępowania mającego na celu przyznanie świadczeń niezbędnych dla zaspokojenia podstawowych potrzeb skarżącej wypełnia dyspozycję niezbędności wznowienia postępowania dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla zdrowia skarżącej. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca ma trudności w codziennym funkcjonowaniu, zaawansowaną astmę, chorobę cukrzycową, co prowadzi do stwierdzenia, że jej stanu zdrowia nie można opisać jako "dobry". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, że doszło w sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Wbrew ocenie T.W., brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny z uwagi na zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca ani na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, ani w skardze kasacyjnej nie wykazała, że niewezwanie przez organ pierwszej instancji skarżącej do zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz sformułowania żądań – miało wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157), aprobowany również w doktrynie prawa (zob. W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2007, nr 3, poz. 26). Stanowisko to potwierdza także uchwała NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 66). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło w sprawie administracyjnej do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wymagającego uchylenia zaskarżonych decyzji, gdyż organ informował skarżącą o toczącym się postępowaniu, miała ona zatem sposobność wypowiedzenia się w sprawie. Jednocześnie podzielić wypada stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ewentualne zarzuty i uwagi skarżąca mogła wnieść w odwołaniu od decyzji z dnia 6 maja 2015 r., zwłaszcza że postępowanie nie miało charakteru dewolutywnego, a zatem zaskarżona decyzja wydana wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy była sformułowana przez ten sam organ, co pierwsza. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnych dowodów i poglądów, których przedstawienie przez nią na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że wskutek wniesienia odwołania nie tyle następuje kontrola decyzji pierwszoinstancyjnej, ile ponowne załatwienie sprawy w jej całokształcie (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., I OSK 1458/08, CBOSA). Determinuje to możliwość konwalidowania ewentualnych uchybień przez organ w drugiej instancji. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje dokonaną w tym zakresie ocenę Sądu pierwszej instancji za prawidłową. Kolejno, również drugi zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób twierdzić, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, skoro mimo kierowanych do niej zawiadomień o terminie aktualizacji wywiadu środowiskowego (dwukrotnie awizowane), skarżąca – czemu nie zaprzecza – uniemożliwiła przeprowadzenia kluczowego wywiadu środowiskowego, zamykając furtkę na klucz (30 października 2014 r.) i nie otwierając drzwi mimo pukania (18 listopada 2014 r.), choć pracownicy socjalni w asyście Policji przybyli na miejsce. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z przepisu tego, w brzmieniu po dniu 11 kwietnia 2011 r., wywodzi się obowiązek współdziałania stron z organem w wyjaśnieniu sprawy. Skarżąca, mając na uwadze podane w skardze kasacyjnej okoliczności związane np. ze stanem psychicznym męża, mogła korespondencyjnie zaproponować organowi inny sposób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który byłby możliwy zarówno dla niej, jak i dla organu. Skarżąca zachowała tymczasem bierną postawę, którą w świetle sprawy uznać należy za świadomą. Trudno zatem twierdzić, że nie brała ona udziału w sprawie bez własnej winy, skoro nie podjęła żadnych działań, aby umożliwić przeprowadzenie z nią wywiadu środowiskowego, a wprost przeciwnie – nie można wykluczyć celowej bierności. Końcowo należy wskazać, że także w analizowanym przypadku dla zasadności skargi kasacyjnej T.W. powinna była stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazać, że zarzucane przez nią naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czego nie uczyniła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podjął dostateczne działania, aby zapewnić skarżącej czynny udział w postępowaniu, trudno jednocześnie przyjąć, że skarżąca nie brała udziału w nim bez własnej winy, skoro nie przeprowadzenie z nią aktualizacji wywiadu środowiskowego było m.in. konsekwencją nie odbierania przez nią listów. Podnoszona zaś okoliczność stanu zdrowia i odległości do placówki pocztowej nie jest tutaj usprawiedliwieniem, mogła wszak ustanowić w związku z tym pełnomocnika do doręczeń. Odnosząc się wreszcie do trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ocenia go jako bezzasadny. Art. 145 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że z przyczyn określonych w jego § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, opisywany stan zdrowia skarżącej w sprawie nie świadczy o oczywistości sfałszowania dokumentu aktualizacji wywiadu środowiskowego. Skarżąca kasacyjna nie podaje dokładnie na czym miałoby polegać fałszerstwo tego wywiadu. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza bowiem, że odmienna ocena swojego stanu zdrowia przez skarżącą – niż stan ten został ujęty w rzeczonym wywiadzie – nie świadczy o jego fałszerstwie, lecz jedynie o rozbieżności między oceną pracowników organu a dokonywaną przez samą stronę. Brak jest w aktach dokumentów wskazujących na stan zdrowia skarżącej, w świetle których oczywiste byłoby, że w aktualizacji wywiadu środowiskowego poświadczono nieprawdę. Samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, że stan zdrowia "znany jest organom I, II instancji oraz Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu" nie jest tu wystarczające, zwłaszcza że nie zostało poparte podaniem uzasadnienia tego zapatrywania. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stosując art. 184 p.p.s.a. Odnośnie do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu NSA wyjaśnia, że nie orzekł w wyroku o tym żądaniu, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.