V SA/Wa 2192/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. H. – W. H. H. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę Zaskarżoną decyzją z (...) lipca 2013 r. nr (...) Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. nr (...) z (...) maja 2013 r. określającą przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 70 730,00 zł. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 4 stycznia 2012 r. W. H. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą W. H. H-C. zawarł z Wojewódzkim Urzędem Pracy w O. pełniącym rolę Instytucji Wdrażającej umowę o dofinansowanie nr (...) na realizację projektu pn. "O. Liderzy zarządzania projektami" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Przeprowadzona następnie przez Wojewódzki Urząd Pracy w O. weryfikacja ewidencji godzin i zadań za dane miesiące w przedmiotowym projekcie wskazała, że istnieje konieczność uznania za niekwalifikowalne części wydatków w zakresie wynagrodzenia personelu tego projektu, z uwagi na przekroczenie miesięcznego limitu 240 godzin. W związku z powyższym pismem z dnia 13 lutego 2013 r. organ wezwał beneficjenta do zwrotu powyższej kwoty wydatku niekwalifikowanego. W dniu (...) marca 2013 r., wobec niedokonania przez beneficjenta zwrotu środków, Wojewódzki Urząd Pracy w O. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu powyższej kwoty dofinansowania wraz z odsetkami, a następnie decyzją z dnia (...) maja 2013 r. nr (...) określił W.H. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "W. H. H-C." kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 70 730,00 zł. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 ust.9 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.); dalej: "u.f.p." w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) dalej: "k.p.a." i w zw. z postanowieniem § 3 ust. 2 porozumienia z dnia 13 sierpnia 2007 r. w sprawie dofinansowania działań w ramach Programu operacyjnego Kapitał Ludzki zawartego pomiędzy Zarządem Województwa Opolskiego a Wojewódzkim Urzędem Pracy w O.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż W. H. wykorzystał część środków dofinansowania wydatkowanych na wynagrodzenia personelu projektu z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zdaniem organu pod pojęciem tych procedur kryje się zarówno prawo wspólnotowe i krajowe, wniosek o dofinansowanie projektu, postanowienia umowy o dofinansowanie projektu oraz zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, które stanowią w rozdziale 3 pn. "Ogólne zasady kwalifikowania wydatków", że w ramach PO KL kwalifikowalne są m.in. wszystkie te wydatki, które są racjonalne i efektywne, tj. spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat). Organ wskazał, iż mając na uwadze ilość przepracowanych godzin przez wskazane osoby stanowiące personel przedmiotowego projektu, wydatki poniesione na ich wynagrodzenie w związku z przekroczeniem limitu 240 godzin miesięcznie nie spełniają kryteriów kwalifikowalności. Ponadto organ wyjaśnił, iż umowa z beneficjentem została podpisana w dniu 4 stycznia 2012 r., a zatem wydatki ponoszone w ramach realizowanego projektu muszą być zgodne ze wszystkimi uregulowaniami zawartymi w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 15 grudnia 2011 r., które weszły w życie 1 stycznia 2012 r. W związku z tym, że łączne zaangażowanie w realizację zadań we wszystkich projektach Narodowej Strategii Ram Odniesienia części personelu przedmiotowego projektu przekroczyło 240 godzin miesięcznie, beneficjent naruszył zapisy Rozdziału 4.5, Podrozdziału 5 - Koszty związane z zaangażowaniem personelu, pkt 7 lit. a, b i c obowiązujących go Wytycznych. Na skutek złożonego odwołania, decyzją z (...) lipca 2013 r. nr (...), Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. nr (...) z (...) maja 2013 r. W uzasadnieniu organ zaakceptował ustalony w decyzji pierwszej instancji stan faktyczny sprawy, zastosowane przepisy prawa materialnego, a także przepisy postępowania oraz powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O.. Jednocześnie organ II instancji nie wniósł żadnych zastrzeżeń do ustaleń organu I instancji w zakresie kwoty podlegającej zwrotowi. Minister Rozwoju Regionalnego wskazał, iż obowiązek zwrotu kwoty określonej decyzją wynika z faktu, iż odwołujący naruszył zapisy umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z uwagi na fakt, że personel projektu realizowanego przez Odwołującego był zaangażowany w wykonywanie zadań we wszystkich projektach NSRO w wymiarze przekraczającym 240 godzin miesięcznie. Odnosząc się do złożonych przez personel oświadczeń, będących podstawą wystawiania przez nie not księgowych, na podstawie których wypłacane jest wynagrodzenie organ wyjaśnił, iż fakt złożenia oświadczeń przez osoby samozatrudnione i współpracujące nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego sprawy, niezależnie od tego kiedy zostały one złożone. Oświadczenia tego rodzaju nie rodzą żadnych zobowiązań. W szczególności z faktu ich złożenia w grudniu 2011 r. nie można, w ocenie organu, wnioskować o obowiązku stosowania wersji Wytycznych obowiązującej do dnia 31.12.2011 r. w stosunku do wydatków ponoszonych na wynagrodzenie osób składających ww. oświadczenia. Znaczenie ma natomiast fakt rzeczywistego zaangażowania ww. osób w wykonywanie zadań na rzecz projektu i pobierania za to wynagrodzenia. To z kolei miało miejsce od 1.01.2012 r. w przypadku trzech osób (W. H., P. C., A. C.) i od dnia 1.02.2012 r. w przypadku jeden osoby (A. H.). Środki na wynagrodzenia ww. osób miały być wydatkowane począwszy od stycznia 2012 r., a więc pod rządami Wytycznych z dnia 15.12.2011 r. obowiązujących od dnia 1.01.2012 r. Przywoływany przez Odwołującego fakt zaangażowania ww. osób w pracę na rzecz projektu jeszcze w 2011 r. nie ma znaczenia, gdyż nie mamy w tym przypadku do czynienia z wydatkowaniem środków EFS. Organ wyjaśnił następnie, iż bez znaczenia pozostaje fakt, iż beneficjent przygotowywał projekt, w ramach którego zaplanował zaangażowanie osób samozatrudnionych i współpracujących w kwietniu 2011 r., kiedy nie obowiązywały żadne limity, a umowę o dofinansowanie podpisano dopiero w dniu 4.01.2012 r., w wyniku opóźnień lezących po stronie organu. Beneficjent powinien wiedzieć, iż przystępując do realizacji projektu będzie zobowiązany zarówno do jego realizacji zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie projektu, jak i do wydatkowania środków zgodnie z aktualnie obowiązującymi Wytycznymi tj. w momencie wydatkowania. W niniejszym przypadku realizację projektu i ponoszenie wydatków rozpoczęto od dnia 1.01.2012 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż przeprowadzona u beneficjenta w lipcu 2012 r. kontrola nie wykazała żadnych nieprawidłowości, organ podniósł iż kwalifikowalność wydatków poniesionych w ramach projektu może zostać zakwestionowana w każdym czasie podczas całego okresu realizacji projektu, np. w czasie kontroli, w czasie weryfikacji wniosków o płatność, podczas końcowego rozliczania projektu, w oparciu o brzmienie aktualnie obowiązujących Wytycznych (z uwzględnieniem przepisów przejściowych). Wobec powyższego fakt, że kontrola nie wykazała żadnych uchybień w zakresie zaangażowania kadry zarządzającej projektem i specjalisty ds. rekrutacji nie przekreśla prawidłowości i mocy wiążącej ustaleń w tym zakresie poczynionych podczas weryfikacji wniosków o płatność. W skardze z 21 sierpnia 2013 r. W. H. H-C. - dalej: Skarżący - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z (...) lipca 2013 r. i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a to art. 29 ust. 4 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.); dalej: "u.z.p.p.r." poprzez jego nie zastosowanie polegające na uznaniu, że zmiana zasad konkursu dokonana w chwili podpisania umowy na warunki mniej korzystne niż te z chwili ogłoszenia konkursu jest dopuszczalna, podczas gdy literalne brzmienie przepisu wyraźnie zabrania pogarszania sytuacji beneficjenta; 2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a to Rozdział 4 podrozdział 5 pkt 7 wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 15.12.2011 r. MRR/KL/1 (07)/12/11 w zw. z art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez jego niewłaściwą subsumcję i przyjęcie, iż ograniczenie wymiaru miesięcznego zaangażowania personelu w realizację zadań do liczby 240 godzin dotyczy personelu projektu, który został zgłoszony do konkursu w 2011 r., podczas gdy winno się stosować przepisy obowiązujące w chwili ogłoszenia konkursu. 3. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a to Rozdział 4 podrozdział 5 pkt 6 wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 22.11.2010 r. MRR/KL/1 (06)/11/10 w zw. z art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie oceny kwalifikowalności wydatków na podstawie mniej korzystnych przepisów wprowadzonych Zmienionymi Wytycznymi; 4. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a to Rozdział 4 podrozdział 5 pkt 6 Wytycznych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż sam fakt zaangażowania osoby w realizację kilku projektów w znacznym wymiarze godzinowym pozwala na uznanie wydatków związanych z zatrudnieniem takiej osoby za niekwalifikowane, pomimo iż nie zostało w toku kontroli wykazane, aby osoba taka niewłaściwie, nieprawidłowo czy nieefektywnie realizowała zadania, podczas gdy zgodnie z treścią przepisu jednoczesne zaangażowanie w realizację kilku projektów nie determinuje niekwalifikowalności wydatków na wynagrodzenie takiej osoby dopóki nadmierne obciążenie nie powoduje ujemnych następstw dla realizacji projektu w aspekcie jego prawidłowości i efektywności. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia (...) lipca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. nr (...) z dnia (...) maja 2013 r. orzekającą zwrot kwoty dofinansowania w wysokości 70.730 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zdaniem Sądu, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez jego nie zastosowanie polegające na uznaniu, że zmiana zasad konkursu dokonana w chwili podpisania umowy na warunki mniej korzystne niż te z chwili ogłoszenia konkursu jest dopuszczalna, podczas gdy literalne brzmienie przepisu wyraźnie zabrania pogarszania sytuacji beneficjenta. Należy podkreślić, iż częścią dokumentacji konkursowej w ramach ogłoszonego konkursu na składanie wniosków, która nie ulegała zmianie w trakcie trwania konkursu, był wzór umowy o dofinansowanie projektu, z którego wynikało, na jakich zasadach będzie realizowany projekt. Zawarta umowa była tej samej treści, co wzór umowy z dokumentacji konkursowej. Należy podkreślić, iż stosownie do art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r. umowa o dofinansowanie projektu określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. W § 3 ust. 4 umowy wskazano, że wydatkując środki beneficjent będzie stosował aktualną treść Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki. Okres realizacji spornego projektu jest zgodny z okresem wskazanym przez skarżącego we wniosku (od 1 stycznia 2012 r. do 31 maja 2013 r.). Skarżący zobowiązał się w zawartej umowie do realizacji projektu na podstawie wniosku. Odnosząc się do zarzutów naruszenia rozdziału 4 podrozdziału 5 pkt 7 wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 15 grudnia 2011 r. oraz rozdziału 4 podrozdziału 5 pkt 6 wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 22 listopada 2010 r. w zw. z art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. należy zauważyć, iż przed 1 stycznia 2012 r. skarżący nie zawarł żadnych umów i nie miał żadnych zaciągniętych zobowiązań, których pod rządami zmienionych Wytycznych nie mógłby realizować. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż powoływanie się na oświadczenia złożone przez osoby samozatrudnione, które zostały zaangażowane do wdrożenia projektu nie może odnieść skutków prawnych z uwagi na brak regulacji w dokumentacji programowej, które wymagałyby składania oświadczeń w tym zakresie przez personel projektu. Organ zasadnie wywiódł, iż status prawny osób zaangażowanych do projektu jako personel projektu na podstawie umów o pracę i umów cywilnoprawnych jest odmienny niż osób samozatrudnionych. Te osoby dopiero z chwilą podpisania umowy o dofinansowanie stały się stroną i mogły kształtować swoje zaangażowanie w realizację projektu. Bez żadnych finansowych konsekwencji dla skarżącego mógł on zatem zaplanować odpowiednią liczbę dni pracy dla osób samozatrudnionych i współpracujących, tak aby zmieścić się w limicie wynikającym z Wytycznych. W sytuacji, gdyby skarżący uznał, że liczba godzin pracy jest niewystarczająca miał możliwość zaangażowania innych osób do projektu w ramach godzin przewidzianych w budżecie we wniosku o dofinansowanie projektu. Ponadto, należy zauważyć, iż okres kwalifikowalności wydatków w spornym projekcie rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. Bezsporne jest przy tym, że pierwsze wydatki w tym projekcie dotyczące wynagrodzenia osób samozatrudnionych i współpracujących pojawiły się dopiero za miesiąc styczeń 2012 r., dlatego dla ich oceny ma znaczenie treść zmienionych Wytycznych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia postanowień Wytycznych, zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia konkursu, jaki i w dniu zawarcia umowy o dofinansowanie, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż sam fakt zaangażowania osoby w realizację kilku projektów w znacznym wymiarze godzinowym pozwala na uznanie wydatków związanych z zatrudnieniem takiej osoby za niekwalifikowane należy wskazać, iż zgodnie z rozdziałem 4 podrozdziałem 5 pkt 7 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki z dnia 15 grudnia 2011 r., które znajdowały zastosowanie przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach przedmiotowego projektu, warunkiem uznania wydatków związanych z zaangażowaniem osoby wykonującej zadania w więcej niż jednym projekcie za kwalifikowalne było łączne spełnienie przesłanek wskazanych w lit. a i b powołanej regulacji. Należy ponadto zauważyć, iż zawarty w znowelizowanych Wytycznych warunek, aby w odniesieniu do osoby wykonującej zadania w więcej niż jednym projekcie łączne zaangażowanie w realizację zadań we wszystkich projektach NSRO nie przekraczało 240 godzin miesięcznie stanowi w istocie doprecyzowanie regulacji nakazującej by obciążenie wynikające z zaangażowania wymienionych w przepisie osób nie wykluczało możliwości prawidłowej i efektywnej realizacji wszystkich zadań powierzonych danej osobie. Podsumowując uznać należy, iż organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.