I OSK 554/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 591/15 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2015r., sygn. akt I SA/Wa 591/15 oddalił skargę W.S. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] grudnia 1992 r. W.S. złożył wniosek o przyznanie ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione przez zmarłego ojca A.S. Na podstawie powyższego ustalono, że A.S. w skutek prowadzonych działań wojennych opuścił w 1940 roku byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie potwierdzono jednak własności nieruchomości położonej w P., powiat K., województwo [...]. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania światków jest niemożliwe w wyniku ich śmierci. Organowi przedłożono jedynie zeznanie W.S. sporządzone przed Sądem Rejonowym w Ch. w dniu [...] listopada 2010 r., w którym opisał on pozostawioną nieruchomość oraz szkic nieruchomości sporządzony na podstawie brudnopisu i opisu W.S. z [...] sierpnia 2011r. – co nie zostało uznane za dowód świadczący o własności i pozostawieniu nieruchomości przez A.S. Ponadto forma tego oświadczenia nie spełniała wymogów zawartych w art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. Organ I instancji zwracał się do archiwów polskich oraz do Konsulatu Rzeczypospolitej Polskiej we L. Z odpowiedzi otrzymanych z tych archiwów oraz z Archiwum Obwodu [...] wynika, że nie posiadają w swoich zasobach dokumentów wskazujących, że A.S. był właścicielem nieruchomości w P. Organ I instancji wielokrotnie wzywał strony do przedłożenia dowodów na okoliczność ustalenia prawa własności do pozostawionej nieruchomości informując jakie to mogą być dowody, gdyż to strona jest zobowiązana przedłożyć dowody świadczące o pozostawieniu nieruchomości, jej powierzchni i rodzaju. Jeżeli tego nie uczyni organ wydaje decyzję na podstawie znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego. Podejmowane w sprawie działania nie dostarczyły dowodów pozwalających na ustalenie, że A.S. był właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. W tej sytuacji Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2014r., nr [...] odmówił potwierdzenia posiadania przez W.S., C.D., K.S., A.S., T. K. i K.S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A.S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości P., powiat K., województwo [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Władysław Sodoma zaskarżając decyzję zarzucił naruszenie przepisów postępowania dowodowego. W szczególności nieuwzględnienie środka dowodowego w postaci protokołu z przesłuchania go w dniu [...] listopada 2010 r. przed Sądem Rejonowym w Ch., szkicu sytuacyjnego miejsca położenia majątku sporządzonego przez geodetę – mgr inż. P.D., oświadczenia J.O. oraz informacji uzyskanych od świadków – B.S. i S.U., a także nie przeprowadzenie zostało przez organ szczegółowe postępowanie dowodowe pomimo istnienia ważnych poszlak świadczących w sposób pośredni o fakcie przymusowego wysiedlenia osadnika wojskowego A.S. z majątku, przez władze NKWD Obwodu [...] w 1940 r., leżącego poza granicami obecnej Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając za prawidłową odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty spadkobiercom A.S. z tytułu pozostawienia przez niego nieruchomości położonej poza obecnymi granicami RP, w miejscowości P., województwo [...] skargę oddalił. Sąd przyjął, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż nie zostało udowodnione, aby A.S. był właścicielem nieruchomości położonej w P., którą pozostawił w związku wojną rozpoczętą w 1939 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do wniosku należy dołączyć m.in. dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami RP, a na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości. Sąd podzielił zdanie organu, uznając, iż z przedstawionych dowodów nie wynika by A.S. był właścicielem nieruchomości w P. Ustalenie tak istotnej dla sprawy o prawo do rekompensaty przesłanki jaką jest pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami RP nie może opierać się wyłącznie na zeznaniach złożonych przez samą stronę. Skarżący był zainteresowany korzystnym dla siebie wynikiem sprawy. Stanowisko takiej osoby nie może stanowić wyłącznego dowodu, jeżeli nie jest poparte żadnymi innymi, chociażby pośrednimi, dowodami. W ocenie Sądu organy podejmowały również czynności niezbędne do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy. Tym samym zarzut więc skargi, że organ nie przeprowadził szczegółowego postępowania dowodowego należy uznać za całkowicie chybiony. Na powyższe stanowisko Sądu skargę kasacyjną wniósł W.S., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: P.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, art. 84 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu decyzji organów administracji publicznej obu instancji, pomimo tego, iż nie zebrano, nie uwzględniono dowodów i wniosków dowodowych, nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, w tym nie wyjaśniono okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało nienależytym i nie wyczerpującym jej rozpoznaniem. W ocenie skarżącego wskazane przez niego dowody stanowiły wystarczające źródło do ustalenia okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie pełnomocnik W.S. oparł skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Jedynym zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika było naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, art. 84 § 1 k.p.a. Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że art.1 P.p.s.a. nie dzieli się na inne jednostki redakcyjne tekstu, w szczególności na paragrafy, co sprawia, że zarzut naruszenia § 1 i 2 tego przepisu jest niezrozumiały, a więc nie pozwala na merytoryczną kontrolę NSA w tym zakresie. Nie sposób zatem zarzucać naruszenia przez Sąd I instancji § 1 i 2 tego artykułu, gdyż ich nie ma. Po drugie art. 1 P.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygniecie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przepis ten ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym (jak próbuje to czynić pełnomocnik skarżącego kasacyjnie). Z natury rzeczy powyższa norma nie może być zatem ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Po trzecie w konsekwencji nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 84 § 1 k.p.a. polegający na nie zebraniu, nie uwzględnieniu dowodów i wniosków dowodowych, nie rozważeniu całego materiału dowodowego. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącego kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Na koniec podnieść należy, że pełnomocnik powołując w skardze kasacyjnej miejsce publikacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, na nieaktualny już na dzień jej sporządzenia, Dz.U. nr 153, poz.1270, zamiast Dz.U. t.j. z 2012r., poz.270 z późn. zm. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.