VI SA/Wa 551/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (zwany dalej organem) decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. H. (zwanego dalej stroną, rzeczoznawcą majątkowym, skarżącym) o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, orzeczonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r. (dalej organ I instancji), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Pismem z [...] września 2011 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju) zawiadomił rzeczoznawcę majątkowego o wszczęciu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sprawą przedstawioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Jak wynika z akt sprawy, rzeczoznawca majątkowy sporządził, na zlecenie Starosty Powiatowego w K., trzy operaty szacunkowe z [...] października 2010 r., dotyczące wyceny nieruchomości gruntowych położonych w obrębie K., gm. W., dotyczące działek o nr [...], [...] i [...]. Celem wyceny była aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przedstawiło następujące zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości: 1. przyjęcie do porównania w wycenie działek nr [...] i [...], stanowiących "tereny wyrobiska eksploatacyjnego po byłej żwirowni", nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod "tereny rekreacyjne"; 2. przyjęcie do porównania w wycenie działki nr [...], stanowiącej "tereny przemysłu, składów i magazynów", nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, ale położonych w M. Po zapoznaniu się z całością akt, w tym wnioskiem Komisji Odpowiedzialności Zawodowej organ I instancji decyzją z [...] lipca 2014 r., orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie przepisu art. 175 ust. 1 ugn, zgodnie z którym rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zawodowych zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zdaniem organu I instancji rzeczoznawca majątkowy naruszył wskazany przepis poprzez niezachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności szacowania, dotyczących działek o nr [...] i [...]. Wskazał, że działka o nr [...] jest aktualnie użytkowana jako tereny wyrobiska eksploatacyjnego oraz w części jako tereny rekreacyjne; natomiast działka o nr [...] jest użytkowana jako tereny wyrobiska eksploatacyjnego. Podniósł, że do sporządzenia operatów szacunkowych dla ww. nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze, metodę porównania parami. Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 ugn i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.; zwanego dalej Rozporządzeniem) rzeczoznawca majątkowy, stosując podejście porównawcze, jest zobowiązany do przyjęcia do wyceny nieruchomości podobnych i do znajomości ich cech. Zgodnie z definicją nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 ugn), nieruchomość ta powinna być porównywalna z nieruchomością wycenianą pod względem cech wpływających na jej wartość. Taką cechą, zdaniem organu I instancji, jest przeznaczenie nieruchomości. Do wyceny działek nr [...] i nr [...] rzeczoznawca majątkowy przyjął trzy transakcje, z których jedna dotyczyła gruntów położonych w sąsiedniej miejscowości W. w strefie zabudowy mieszkaniowo - usługowej (działki nr [...], [...], [...], [...], [...), druga dotyczyła gruntów położonych w miejscowości W. przeznaczonych w części w strefie zabudowy mieszkaniowo - usługowej (działka [...]) i w części w strefie zabudowy rekreacyjnej (działka nr [...]), natomiast trzecia transakcja dotyczyła gruntów położonych w obrębie K. przeznaczonych na cele zabudowy rekreacyjnej (działki nr [...] i [...]). Organ I instancji nie podzielił stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, zawartego w piśmie z [...] lutego 2012 r., w którym wskazał że "przyjął transakcje pod tereny rekreacyjne jako tereny przeważające w najbliższym sąsiedztwie, gdyż rynek nieruchomości niezabudowanych stanowiących wyrobiska w ogóle nie istnieje" ponieważ przepis § 26 ust. 1 Rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Z przedstawionych wyżej ustaleń wynika, że rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań nieruchomości niepodobne do siebie pod względem przeznaczenia, czym naruszył wskazane wyżej przepisy prawa, bowiem ograniczył badanie rynku do terenów gminy W. i nie rozszerzył jego obszaru. Podczas wykonywania czynności szacowania działki nr [...], rzeczoznawca majątkowy naruszył zasadę szczególnej staranności, o której mowa w art. 175 ust. 1 ugn. Przedmiotowa działka położona jest na terenie rolniczego ośrodka usługowego w miejscowości K., gm. W., woj. [...] (niewielka miejscowość o liczbie mieszkańców ok. 800). Nieruchomość aktualnie jest użytkowana jako tereny przemysłu, składów i magazynów. Do sporządzenia operatu szacunkowego dla ww. nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze, metodę porównania parami. Natomiast jako nieruchomość podobne przyjął transakcje gruntami przeznaczonymi na tereny przemysłu, składów magazynów z terenu miasta M., woj. [...] (miasto o liczbie mieszkańców ok. 39 tys.). Co prawda przepis § 26 ust. 1 Rozporządzenia dopuszcza przyjmowanie transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, lecz wyłącznie w sytuacji, gdy wyceniane nieruchomości, ze względu na szczególne cechy i rodzaj, nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił w operacie szacunkowym analizy rynku, z której wynikałaby konieczność tak dalekiego rozszerzania rynku. Nie badając rynku regionalnego, bez uzasadnienia przyjął dane z miejscowości M. (rynek krajowy). Nadto organ I instancji stwierdził inne nieprawidłowości a mianowicie w wykonanych operatach szacunkowych rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił analizy rynku czym naruszył § 3 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia. W operatach szacunkowych określających wartość działek nr [...] i [...] rzeczoznawca majątkowy przyjął jako rodzaj rynku - nieruchomości gruntowe przeznaczone pod tereny rekreacyjne, nie podając żadnego uzasadnienia przyjęcia takiego zakresu. W przedstawionej analizie rynku opisał tylko położenie, obszar oraz historię Gminy W. Przedstawiony opis nie stanowi charakterystyki rynku nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w trakcie wykonywania czynności szacunkowych nie dokonał prawidłowej oceny i analizy lokalnego rynku w zakresie porównywalności nieruchomości przyjętych do wyceny ze względu na ich powierzchnię i powierzchnię nieruchomości wycenianej. W procesie szacowania działek nr [...] i [...] rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania nieruchomości, których powierzchnia wynosiła 3258 m2, 1030 m2 i 1393 m2, podczas gdy powierzchnia nieruchomości wycenianych wynosiła: 7449 m2 i 18522 m2; a do szacowania działki nr [...] przyjął nieruchomości o powierzchni 3236 m2, 1866 m2 i udział o powierzchni 144 m2, podczas gdy nieruchomość wyceniana posiadała powierzchnię 12657 m2 . Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. rzeczoznawca majątkowy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2014 r. We wniosku przyznał, że jego operaty szacunkowe nie są pozbawione uchybień, jednak z uwagi na odległy okres czasu, jaki upłynął od zaistnienia tych uchybień oraz mając na uwadze ciągłe doskonalenie zawodowe, wniósł o zastosowanie łagodniejszej kary dyscyplinarnej. Organ decyzją z [...] grudnia 2014 r., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podzielił argumentację organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadzając postępowanie wyjaśniające ograniczyła się "do opinii tylko i wyłącznie jednego operatu szacunkowego". Wskazał, że Komisja winna brać pod uwagę całokształt pracy zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, podkreślając jednocześnie, że jest rzeczoznawcą majątkowym z dwudziestoletnim stażem, nie był nigdy karany i posiada dużo pozytywnych referencji oceniających jego pracę. Skarżący podniósł, że fakt niekaralności zawsze stanowi okoliczność łagodzącą. Ponadto zarzucił, że działalność organu i Komisji Odpowiedzialności Zawodowej była niezgodna z przepisami. W związku z tym wniósł o całkowite uchylenie zaskarżonej decyzji lub orzeczenie kary w mniejszej wysokości np. kary upomnienia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] lipca 2014 r., o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Organy wskazały, że rzeczoznawca majątkowy podczas sporządzania przedmiotowych operatów szacunkowych w sposób rażący naruszył podstawowe przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Zdaniem organów wina rzeczoznawcy majątkowego nie ulega wątpliwości i wymaga orzeczenia kary dyscyplinarnej, wymienionej w art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn, współmiernej do zaistniałych przewinień, jakich rzeczoznawca majątkowy dopuścił się wykonując swój zawód. Zgodnie z przepisem art. 175 pkt 1 ugn rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a ugn, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Cechą szczególną odpowiedzialności zawodowej jest uchybienie obowiązkom przypisanym do konkretnego zawodu, w tym przypadku obowiązkom wynikającym z art. 175 ust. 1 ugn, świadczenia usług w zakresie szacowania nieruchomości opartych na wiedzy i umiejętnościach zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa, standardów zawodowych i etyki właściwej dla tego zawodu. Art. 178 ust. 1 powołanej ustawy, stanowiący, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ugn, podlega odpowiedzialności zawodowej, zakreśla ramy postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych ma za zadanie wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175 ugn, tj. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie bada operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale bada, czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ugn. Do tego zadania Komisja jest merytorycznie przygotowana. W skład Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wchodzą osoby wskazane przez organizację zawodową rzeczoznawców, pośredników i zarządców, a więc fachowcy z danej dziedziny. Komisja składa się z trzech sekcji dla: 1) rzeczoznawców majątkowych, 2) pośredników w obrocie nieruchomościami, 3) zarządców nieruchomości. Sprawę zaś rozpoznaje 3-osobowy zespół właściwej sekcji, w tym przypadku rzeczoznawców majątkowych. Zarówno Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, jak i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych badają operaty szacunkowe pod innym kątem. Należy podkreślić, że w myśl art. 178 ust. 1 ugn istnieje obowiązek nałożenia kary w przypadku stwierdzenia niewypełnienia przez rzeczoznawcę obowiązków, o których mowa w art. 158 oraz w art. 175 tej ustawy. Natomiast rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona, należy już do organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 ugn. Oczywiście wybór rodzaju kary z art. 178 ust. 2 ugn nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w art. 178 ust. 2 ugn od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 ugn, jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu. Gdyby organ ponownie rozpoznając sprawę, przy uwzględnieniu powyższych uwag uznał, że wobec rzeczoznawcy majątkowego należałoby orzec karę dyscyplinarną, to powinien również wziąć pod uwagę, że orzeczenie o karze musi być następstwem precyzyjnego opisania zaistniałych i nie budzących żadnych wątpliwości naruszeń prawa ze wskazaniem konkretnego naruszonego przepisu czy też przepisów, należałoby wyjaśnić, na czym to naruszenie polegało, na czym polegało nie zachowanie należytej staranności, na czym polegało nie wywiązanie się ze wszystkich i jakich obowiązków nałożonych przepisami, jakie zasady określone Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych i w jaki sposób naruszono. W zakresie orzekania o karze dyscyplinarnej nie jest wystarczające uzasadnienie hasłowe, ogólne, tak samo jak nie jest wystarczające przytoczenie uchybień stwierdzonych przez inny organ. Ten organ, który karę orzeka, powinien wiedzieć, dlaczego orzeka karę taką a nie inną, i powinien to uzasadnić. Jak wcześniej wskazano zastosowanie kary dyscyplinarnej, jej rodzaju oraz wymiaru są pozostawione uznaniu organu. Zakres swobody organu przy podejmowaniu decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ograniczają ogólne zasady postępowania administracyjnego. Z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa wynika, że organ jest obowiązany dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i załatwić sprawę mając na względzie słuszny interes obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. W sprawie dotyczącej zastosowania kary dyscyplinarnej, stosownie do treści art. 194 ust. 1 ugn, organ orzeka na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego. Należałoby również zwrócić uwagę na sprawę podstawową i zasadniczą - aby orzeczona kara była adekwatna do popełnionego czynu. Pozwala na to katalog kar dyscyplinarnych wskazany w art. 178 ust. 2 ugn. Stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - zawieszenie wykonywania uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy - niczego nie uzasadnia. Nie wiadomo, czy według organu rzeczoznawca działał w ramach swojej wiedzy, czy też tej wiedzy nie posiadał; nie wiadomo, o jakich błędach jest mowa oprócz tego, że są rażące. W takich okolicznościach nie można orzeczonej kary dyscyplinarnej - zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy uznać za karę łagodniejszą. Zdaniem Sądu, gdyby nawet podzielić pogląd organu o zaistnieniu uchybień, których dopuścił się rzeczoznawca majątkowy to orzeczona kara byłaby zbyt surowa i niewspółmierna do opisywanych uchybień. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie administracyjnej materiał dowodowy nie znalazł odzwierciedlenia w opisanym przez organ stanie faktycznym, a zatem stan prawny, będący konsekwencją stanu faktycznego, również nie jest prawidłowy. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.