VII SA/Wa 2151/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi W. P. i A. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie art. 155 i 104 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpoznaniu wniosku W. P. z dnia 25 lutego 2014 r., odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], odmawiającej zezwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku dawnej piekarni (wymianie pokrycia dachowego i odnowieniu elewacji), położonego na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że W. P. (właściciel ww. nieruchomości) pismem z dnia 25 lutego 2014 r. zwrócił się o zmianę decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], na "taką, która będzie umożliwiała wykonanie prac remontowych dachu i elewacji i nie będzie zmuszała właściciela do działań zmierzających do rozbiórki legalnie istniejącego obiektu - budynku byłej piekarni, co prawda obiektu nieużytkowanego, ale nadającego się do remontu i budowy dwukondygnacyjnej kamienicy z poddaszem krytym dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45 stopni". W dalszej części podania wnioskodawca wskazał, że podlegający zainwestowaniu obiekt nie jest zabytkiem, zaś wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego, na obszarze którego obiekt się znajduje, nie czyni go automatycznie zabytkiem. W ocenie wnioskodawcy ponadto objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne elementy tego układu. W związku z powyższym wskazano we wniosku na brak podstaw do zastosowania przez organ konserwatorski rozszerzającej i niedopuszczalnej w tym przypadku wykładni przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślono, iż życzenie śmierci technicznej obiektu i zastąpienia nową zabudową nie ma uzasadnionych podstaw prawnych; obiekt wybudowany został legalnie i kwestionowanie jego istnienia z uwagi na to, że jest bezstylowym pawilonem, degradującym przestrzeń miejską, jest niezgodne z prawem. Wskazano ponadto na istotną rolę interesu jednostki w przedmiotowej sprawie, który - w ocenie wnioskodawcy - nie może być traktowany jako podrzędny wobec interesu społecznego. Po rozpatrzeniu ww. wniosku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że sformułowane we wniosku o zmianę decyzji żądanie strony wykracza poza zakres przedmiotowy decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], odmawiającej zezwolenia na wykonanie prac remontowych dawnej piekarni - wymianę pokrycia dachowego i odnowienie elewacji. Zdaniem organu zmiana ww. decyzji na decyzję o wnioskowanej treści oznaczałaby nieuprawnione rozszerzenie jej zakresu, w miejsce podstawowych prac remontowych istniejącego obiektu wprowadzając zakres obejmujący budowę nowego obiektu, o znacznej kubaturze, innym typie i rodzaju pokrycia. Dla takiego zakresu inwestycji, w ocenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, konieczne jest wystąpienie z osobnym wnioskiem o pozwolenie konserwatorskie. Organ dodał także, że rozbiórka istniejącego obiektu nie była przedmiotem postępowania i nie była wnioskowana przez organ konserwatorski; wskazał, że istotne jest ponadto, iż budowa obiektów stanowiących odtworzenie historycznej tkanki miejskiej jest jak najbardziej zasadne i było każdorazowo podkreślane we wszystkich rozstrzygnięciach organu konserwatorskiego oraz organu odwoławczego, stanowi sedno ustaleń konserwatorskich decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji. Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych we wniosku organ podkreślił, że przedmiotowa decyzja utrzymana została w mocy w postępowaniu odwoławczym (decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. znak [...]). W jej uzasadnieniu wskazano na kompetencje organu konserwatorskiego do władczego wypowiadania się w sprawie przedmiotowych prac, wynikające bezpośrednio z faktu położenia obiektu na obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, w którym ochronie podlegają nie tylko istniejące relacje przestrzenne między zabudową i zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, ale także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków tworzących dany układ. Jak dodał organ, analogiczne stanowisko Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zajął uprzednio w dniu [...] grudnia 2011 r. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Zdaniem organu w świetle powyższego nie da się także w przedmiotowej sprawie potwierdzić nadrzędności słusznego interesu strony nad interesem społecznym w rozumieniu obiektywnym, tj. jako interesu usprawiedliwionego okolicznościami sprawy i akceptowanego w świetle obowiązującego porządku prawnego, również z punktu widzenia interesu społecznego. Jak podkreślił organ, najistotniejszą jednak okolicznością w przedmiotowej sprawie jest fakt wydania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzji nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego dla zamierzenia budowlanego polegającego na wykonaniu elewacji w zakresie ocieplenia budynku styropianem i wykonaniu tynku strukturalnego przedmiotowego budynku. Jak stwierdzono, inwestor podjął i przeprowadził prace będące w części przedmiotem wniosku i toczącego się postępowania (wymiana stolarki okiennej i drzwiowej oraz ocieplenie elewacji), tak więc zaistniał brak podstawowego elementu materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia konserwatorskiego załatwiającego sprawę co do istoty. W świetle powyższego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że nie ma możliwości prawnej dla zmiany własnej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. W. P. złożył odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu ww. odwołania, uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zauważył, iż ze złożonego przez W. P. wniosku z dnia 25 lutego 2014 r. o zmianę decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2011 r. nie wynika w istocie, jaki jest zakres żądania strony. Wnioskodawca wskazał, iż jego intencją jest zmiana decyzji "na taką, która będzie umożliwiała wykonanie prac remontowych dachu i elewacji i nie będzie zmuszała właściciela do podjęcia działań zmierzających w istocie do rozbiórki legalnie istniejącego obiektu - budynku byłej piekarni, co prawda obiektu nieużytkowanego, ale nadającego się do remontu i budowy dwukondygnacyjnej kamienicy z poddaszem krytym dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45 stopni". W ocenie organu odwoławczego tak przedstawiony zakres żądania nie określa rzeczywistej woli strony, nie wskazując, czy strona żąda zmiany poprzedniej decyzji, czy też raczej wydania nowego pozwolenia konserwatorskiego, obejmującego swym zakresem powyżej przedstawiony zakres prac. Organ odwoławczy zaznaczył, że kwestia wyjaśnienia jakiego rodzaju postępowania administracyjnego żąda wszczęcia strona ma znaczenie kluczowe. Organ pierwszej instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji powinien tę wątpliwość wyjaśnić. Z tego względu zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożył W. P. zarzucając rażące naruszenie art. 138 § 2 kpa przez jego zastosowanie, a także art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy uchylając – na podstawie art. 138 § 2 kpa - zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien wyjaśnić, wszczęcia jakiego rodzaju postępowania administracyjnego żąda strona. W ocenie skarżącego doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 2 kpa, który pozwala na uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i ponowne przekazanie mu sprawy tylko w wyjątkowych sytuacjach. Jak podniesiono w skardze, za postępowanie wyjaśniające, które miałby ponownie przeprowadzić [...] Konserwator Zabytków, nie można uznać dokonania przez niego ponownej oceny prawnej podania skarżącego. Skarżący zauważył ponadto, że przedmiotowa sprawa toczy się już ponad trzy lata. Podniósł, iż organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, stan faktyczny został należycie ustalony, a organ dysponował wszystkimi zebranymi materiałami w sprawie. Organ II instancji nie wskazał natomiast jakich dowodów i materiałów brakuje, jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia, nie wyjaśnił również powodów, dla których nie jest możliwe w sprawie zastosowanie art. 136 kpa. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby istniała konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Skarżący podkreślił, iż w zaskarżonej decyzji Minister nie wskazał w żaden sposób, jakich okoliczności faktycznych sprawy miałoby dotyczyć to postępowanie dowodowe, bo kwestia samego wyjaśnienia tego, jakiego rodzaju postępowania administracyjnego żąda strona, to nie kwestia stanu faktycznego (dowodów), lecz jego oceny. Zdaniem skarżącego nie można więc uznać, aby istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 138 § 2 kpa. W. P. zauważył ponadto, że jego wola wyrażona we wniosku z dnia 25 lutego 2014 r. nie wymaga żadnego wyjaśnienia. Skarżący precyzyjnie wyartykułował swoje żądanie, wskazując nawet w podaniu podstawę prawną. W. P. podkreślił ponadto, że nawet jeśli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego miał jakieś wątpliwości, to mógł zwrócić się do skarżącego w trybie art. 136 kpa, o stosowne wyjaśnienia, a tego nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga w całości nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, co spowodowało, że skarga nie mogła zostać uwzględniona. W świetle zarzutów podniesionych w skardze kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowość zastosowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie zmiany decyzji odmawiającej W. P. zezwolenia na wykonanie robót budowlanych, i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kwestionując zasadność wydania decyzji kasacyjnej na postawie art. 138 § 2 k.p.a. w oparciu o stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie, albowiem w wyniku rozpoznania podania skarżącego z dnia 25 lutego 2014 r. zawierającego niejasno sformułowany zakres żądania, strona wywodzi w skardze, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił należycie stan faktyczny sprawy, zatem w takich okolicznościach zasadne było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska skarżących, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione warunki do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jednakże nie podziela. W obowiązującym stanie prawnym, ukształtowanym przepisami ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 10 stycznia 2011 r.), warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy stwierdzi, że organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Za konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uznać należy ustalenie przedmiotu sprawy wszczętej żądaniem uprawionego podmiotu. Nie może budzić wątpliwości, że ustalenie przedmiotu żądania strony ma dla postępowania administracyjnego znaczenie kluczowe, determinujące jego dalszy przebieg oraz sposób zakończenia. W zaskarżonej decyzji Minister zasadnie wywiódł, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 9 k.p.a. – w związku z niewyjaśnieniem zakresu wniosku W. P. zawartego w jego piśmie z dnia 25 lutego 2014 r. Wyartykułowane z tym piśmie żądanie zmiany w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmawiającej stronie zezwolenia na wykonanie robót budowalnych polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku dawnej piekarni - wymianie pokrycia dachowego i odnowieniu elewacji, położonego na dz. Nr [...] przy ul. [...] w [...], jest żądaniem tylko pozornie jasnym w swej treści i umożliwiającym zidentyfikowanie przedmiotu sprawy. Wskazanie w ww. podaniu przez stronę, iż domaga się ona zmiany decyzji z [...] marca 2011 r. "na taką, która będzie umożliwiała wykonanie prac remontowych dachu i elewacji i nie będzie zmuszała właściciela do podjęcia działań zmierzających w istocie do rozbiórki legalnie istniejącego obiektu – budynku byłej piekarni, co prawda obiektu nieużytkowanego, ale nadającego się do remontu i budowy dwukondygnacyjnej kamienicy z poddaszem krytym dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45 stopni" odnieść bowiem należało nie tylko do zakresu decyzji z dnia [...] marca 2011 r., do której we wniesionym podaniu odwoływała się strona, ale również do ustalenia organu pierwszej instancji, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] organ ten umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego dla zamierzenia budowlanego polegającego na wykonaniu robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji w zakresie ocieplenie budynku styropianem i wykonaniu tynku strukturalnego. Uzasadniając umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. organ ochrony konserwatorskiej stwierdził, iż w związku z tym, że inwestor podjął i przeprowadził prace będące w części przedmiotem wniosku i toczącego się postępowania (wymiana stolarki okiennej i drzwiowej oraz ocieplenie elewacji), tj. wykonał część prac objętych wnioskiem, przy czym część prac wykonał bez wymaganych prawem uzgodnień i zezwoleń, postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. W powyżej opisanych okolicznościach, wskazujących zarówno na zrealizowanie przez stronę części robót budowlanych, których dotyczyła decyzja z [...] marca 2011 r., której wzruszenia w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. domagał się skarżący, jak i na rozszerzenie zakresu żądania dotyczącego przeprowadzenia prac remontowych poprzez objęcie nim uzyskania zezwolenia na budowę nowego obiektu o znacznej kubaturze, innym typie i rodzaju pokrycia (dwukondygnacyjnej kamienicy z poddaszem krytym dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45 stopni) nie bez znaczenia pozostało w sprawie wyjaśnienie, czy zamiarem strony było istotnie wszczęcie postępowania w celu zmiany decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], czy uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na realizację kolejnych, nowych w stosunku do objętych decyzją z [...] marca 2011 r., robót budowlanych zmierzających do budowy dwukondygnacyjnej kamienicy z poddaszem krytym dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45 stopni. Należy zauważyć, że usunięcie stwierdzonego przez organ odwoławczy naruszenia prawa polegającego na braku wyjaśnienia zakresu żądania strony nie było możliwe przez podjęcie czynności wyjaśniających przez organ odwoławczy, gdyż prowadziłoby do naruszenia mającej rangę konstytucyjną zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP). Nie znajdując podstaw do zanegowania zarówno zasadności uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, jak i konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, wzgląd na zasadę, w świetle której, co do zasady, sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (zob. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm./) każe ponadto stwierdzić, że w przypadku ustalenia, że wniosek z dnia 25 lutego 2014 r. rzeczywiście złożony został z zamiarem doprowadzenia do zmiany decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmawiającej stronie zezwolenia na wykonanie robót budowalnych, właściwym trybem zmiany decyzji, której wniosek ten dotyczył nie był tryb przyjęty przez organ pierwszej instancji, określony art. 155 k.p.a., który znajduje zastosowanie w przypadku żądania odnoszącego się do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Ocena, czy strona nabyła prawo z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie żądanie weryfikacji rozstrzygnięcia administracyjnego dotyczyło decyzji odmawiającej zezwolenia na wykonanie robót budowalnych, a zatem decyzji na mocy której strona nie nabyła prawa. W konsekwencji należało stwierdzić, że właściwą podstawę normatywną decyzji wydanej w wyniku rozpoznania wniosku strony zidentyfikowanego jako żądanie zmiany decyzji tego rodzaju ostatecznej powinien stanowić art. 154 § 1 k.p.a. regulujący w sposób odmienny, niż czyni to art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, przesłanki uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa. Powyższa wadliwość nie mogła jednakże czynić wniesionej skargi usprawiedliwioną, gdyż w świetle ustalonych okoliczności sprawy stwierdzić należało, iż zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.