II SA/Sz 477/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za czasowe zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego W. B. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. . Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 124b ust. 4, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania W. B. od decyzji Starosty z dnia [...] r., znak:[....] , w przedmiocie ustalenia odszkodowania w wysokości [...] zł, za czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] obręb C. , gm. B. , uchylił zaskarżoną decyzję starosty i w całości umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że decyzją Starosty z dnia [...] r., znak: [...] wydaną w oparciu o art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 124b ust. 4, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), ustalono na rzecz W. B. odszkodowanie za czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonych jako działki nr[...] obręb C., gm. B. w wysokości [...] zł. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało poprzedzone decyzją Starosty z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie ww. działek w celu dokonania przez E. generalnego remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] Od decyzji Starosty odwołanie złożył W. B. zarzucając nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. Rozpatrując wniesione odwołanie Wojewoda wskazał, że z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") wynika wyraźnie, iż ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym, tj. w oparciu o art. 124b ust. 4 u.g.n. uzależnione jest od uprzedniego podjęcia przez starostę rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. Z treści decyzji Starosty z dnia [...] r., znak: [...] wydanej w oparciu o art. 124b ust. 4 u.g.n. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności działek nr [...] obręb C. gm. B., wynika że ograniczenie nastąpiło wskutek uprzedniego podjęcia przez tego samego starostę decyzji administracyjnej z dnia [...] r., znak [...] wydanej w oparciu o art. 124b ust. 1 u.g.n. Jednakże decyzja z dnia 23 kwietnia 2013 r. została wycofana z obrotu prawnego w dniu 23 lipca 2013 r. ostateczną decyzją Wojewody mocą której uchylono ww. decyzję Starosty a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia. W takiej sytuacji, zdaniem Wojewody, wydanie decyzji przez Starostę z dnia [...] r., znak: [...] w oparciu o decyzję wycofaną z obrotu prawnego czyni postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o art. 124b ust. 1 u.g.n. bezprzedmiotowym. W ocenie Wojewody przedstawione okolicznością wyłączają - na chwilę obecną - drogę administracyjną dochodzenia odszkodowania na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto Wojewoda zwrócił uwagę, że wskutek wydania w dniu [...] r. decyzji znak: [...] starosta powinien był powtórnie wydać rozstrzygnięcie co do zasadności lub braku zasadności wniosku E. odnośnie czasowego zajęcia działek nr [...] obręb C., gm. B. w związku z ww. zamiarem inwestycyjnym lub - w przypadku stwierdzenia zakończenia prac budowlanych - rozważyć umorzenie przedmiotowego postępowania. Powyższe działania starosty - jeżeli zostałyby zakończonego decyzjami ostatecznymi - skutkowałyby uruchomieniem drogi administracyjnej dochodzenia odszkodowania (w pierwszym przypadku) lub skierowaniem sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania od E. na drogę cywilną (w drugim przypadku). Pismem z dnia 10 marca 2015 r. W. B. złożył skargę na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 6, 7 i 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 124b ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł, że Wojewoda wydając ww. decyzję dokonał błędnej, zawężającej interpretacji art. 124b ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmując, iż jedynie "ostateczna decyzja wydana przez starostę w oparciu o art. 124b ust. 1 u.g.n. stanowi podstawę powstania roszczenia o odszkodowanie w trybie art. 124b ust. 4 u.g.n.", czym naruszył art. 6, 7 i 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego ustawodawca w ww. przepisie nie zawęził konieczności wszczęcia postępowania jedynie do sytuacji, w której wydano ostateczną decyzję, lecz wydano decyzję. Skarżący wskazał, że z przedstawioną przez Wojewodę interpretacją można byłoby się zgodzić, jeżeli zajęcie nieruchomości nastąpiłoby przed uprawomocnieniem się decyzji właściwego starosty o zajęciu nieruchomości na podstawie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli byłaby jednocześnie pozbawiona rygoru natychmiastowej wykonalności. Wówczas zajęcie takie należałoby traktować jako nieuprawnione i niewątpliwie właściwym trybem dochodzenia odszkodowania byłoby postępowanie cywilne. W niniejszej sprawie decyzją Starosty M. z dnia [...] r. ([...]), uchylonej następnie przez Wojewodę decyzją z dnia [...] r. ([...]), E. , została uprawniona do zajęcia nieruchomości położonej w obrębie C., gmina B., oznaczonej w ewidencji gruntów numerami [...] o łącznej powierzchni [...] ha, a decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. I właśnie ta kwestia jest kluczowa, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż zajęcie nieruchomości i przeprowadzenie prac przez E.., nastąpiło na podstawie, co prawda nieostatecznej decyzji, jednak objętej klauzulą natychmiastowej wykonalności i w konsekwencji decyzja taka wiązała strony od momentu jej doręczenia. 2. art. 139 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a w konsekwencji naruszenie art. 6, 7 i 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że w wyniku wydanej decyzji nie tylko został pozbawiony już przyznanego odszkodowania lecz również został pozbawiony prawa do dochodzenia tegoż odszkodowania w nijako uproszczonym trybie, tj. na drodze administracyjnej na podstawie art. 124b ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie wskazana droga dochodzenia odszkodowania w postępowaniu cywilnym jest niewątpliwie mniej korzystna, chociażby ze względu na konieczność wniesienia opłaty sądowej, czy też ciężaru przeprowadzenia postępowania dowodowego. 3. art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak merytorycznego rozpoznania zarzutów wniesionych przeciw decyzji Starosty z dnia 24 października 2014 r. i odniesienia się do nich. 4. art. 107 ust. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak oznaczenia stron w wydanej decyzji. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji drugiej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W dalszej części skargi W. B. podniósł zarzuty skierowane przeciwko decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej zwaną "P.p.s.a.". Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z przywołanych powyżej przepisów wynika, że kontroli sądu poddane zostały decyzje organu II instancji i to w granicach danej sprawy. Oznacza to, że rozstrzygniecie sądu dotyczyć może tylko tych kwestii, co do których wypowiedział się organ wydający zaskarżoną decyzję. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie, nie wypowiadając się co do merytorycznej treści decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji sąd musi ograniczyć swoją kontrolę tylko do zasadności uchylenia i umorzenia postępowanie w sprawie przez organ II instancji. Sąd nie ma natomiast podstawy wypowiedzieć się co do merytorycznej poprawności decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w tym zakresie decyzja ta nie została poddana kontroli instancyjnej. Podkreślić należy, że podstawową kompetencją sądu administracyjnego jest kontrola administracji publicznej, a nie zastępowanie organów w orzekaniu, a do takiej sytuacji doszłoby, gdyby sąd skontrolował decyzję organu I instancji wykraczając poza zakres kontroli dokonanej przez organ odwoławczy. Z powyższych względów jako chybione uznać należy wszystkie zarzuty skargi odnoszące się do decyzji organu I instancji. Trafnie natomiast skarżący zarzuca, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Zachodniopomorski naruszył przepisy art. 124b ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", poprzez jego błędną interpretację. Rzeczony przepis stanowi: "Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania." Nie można zgodzić się z twierdzeniem Wojewody, że w sytuacji uchylenia, wydanej na podstawie ust. 1 art. 124b u.g.n., decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostepnienia w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, przepis ust. 4 art. 124b u.g.h. nie będzie znajdował zastosowania. Stanowisko Wojewody mogłoby znaleźć akceptację tylko w przypadku, gdyby decyzja organu I instancji została uchylona przed wykonaniem planowanych robót budowlanych i w rezultacie roboty te nie zostały w ogóle wykonane w czasie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia. Zdaniem sądu w każdym przypadku wejścia na nieruchomość i wykonania robót budowalnych w czasie obwiązywania decyzji zobowiązującej - ostatecznej, czy też nie - odszkodowanie z tego tytułu musi być ustalane w postępowaniu administracyjnym. W trybie cywilnym odszkodowanie może być przyznawane tylko w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości wyrazi zgodę na wejście na jego nieruchomość, natomiast nie dojdzie do porozumienia z inwestorem co do kwoty odszkodowania. Wówczas właściwy do ustalenia odszkodowania, jako będącego następstwem wcześniejszej umowy między stronami, będzie sąd powszechny. W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, że E. wykonała generalny remont napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] r. przed jej uchyleniem przez Wojewodę. Decyzji organu I instancji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, a zatem możliwe było jej wykonanie przed rozpatrzeniem odwołania. W takich okolicznościach prawidłowe było działanie organu I instancji zmierzające do ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania w trybie przepisu art. 124b ust. 4 u.g.n. Natomiast organ odwoławczy wydając zaskrzoną decyzję naruszył, oprócz wskazanego powyżej przepisu, również art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. Nr 267 ze zm.), bowiem postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu czasowego zajęcia nieruchomości nie stało się bezprzedmiotowe i nie wystąpiła żadna przesłanka do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w całości albo w części. W tym stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji zapadło na podstawie art. art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.