VI SA/Wa 431/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. Nr 208, poz. 1240) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. B., odmówił wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że wnioskodawca, działający jako "[...]" z siedzibą w [...], nie spełnia przesłanek niezbędnych do wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, a wobec tego decyzja pozytywna nie może zostać wydana. Wnioskodawca nie zapewnia bowiem stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego w formie stałych dyżurów, a także wskazana przez niego kadra ratowników jest niewystarczająca. M. B. powyższą decyzję uczynił przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznając rozstrzygnięcie organu za nieuzasadnione prawnie, niesprawiedliwe i niepoparte merytorycznymi argumentami wynikającymi z przepisów prawa oraz zgromadzonego materiału dowodowego. W jego ocenie, spełnia on wszystkie wymogi ustawowe stawiane podmiotom ubiegającym się o wyrażenie zgody na wykonywanie ratownictwa na obszarach wodnych, w szczególności posiada firmę mającą swoją siedzibę, dysponuje kadrą ratowników, która jest w stanie zapewnić stan gotowości, oraz posiada niezbędny sprzęt ratowniczy. Okoliczności te powinny stanowić wystarczającą podstawę do uzyskania zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych, stosując art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a także art. 12 ust. 2 ww. ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W motywach decyzji organ podał, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ww. ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, zgoda na wykonywanie ratownictwa wodnego udzielana jest na wniosek podmiotu ubiegającego się o jej udzielenie, o ile podmiot ten spełnia następujące warunki: 1) zapewnia stan gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych; 2) dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego; 3) posiada siedzibę; 4) posiada niezbędny do wykonywania ratownictwa wodnego sprzęt specjalistyczny oraz środki transportu i łączności. Zdaniem organu, wnioskodawca nie spełnia dwóch pierwszych warunków, ponieważ nie zapewnia stanu gotowości w formie stałych dyżurów ratowników wodnych i nie dysponuje odpowiednią kadrą ratowników wodnych. Trzyosobowa kadra ratowników wodnych nie zapewnia stanu gotowości z uwagi na wykonywanie przez nich także innych obowiązków, a podmiot ubiegający się o zgodę ma zapewnić stałość dyżurów swych ratowników. Tym samym wnioskodawca nie ma możliwości zorganizowania całorocznych i całodobowych dyżurów ratowników wodnych na wyznaczonym obszarze wodnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. B. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 12 ust. 2 ww. ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, wskazując, że spełnił wszystkie przesłanki z tego przepisu. Podniósł, że ustawodawca nie określił minimalnej liczby ratowników do pełnienia dyżurów dla obszaru wodnego, jakim jest rzeka, a zatem nie ma wymogów ustawowych w tym zakresie. Wprawdzie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 stycznia 2012 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących liczby ratowników wodnych zapewniających stałą kontrolę wyznaczonego obszaru wodnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 108) określa ilość ratowników do stałego kontrolowania wyznaczonego obszaru wodnego, ale nie określa tego dla obszaru wodnego, jakim jest rzeka [...]. W jego ocenie, trzyosobowy zespół może zapewnić stałą gotowość ratowniczą, zważywszy że dwóch ratowników zawsze realizuje całodobowe, całomiesięczne i całoroczne dyżury ratownicze. Tym samym trzech ratowników stanowi wystarczającą liczbę, która zapewnia stan gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego w formie stałych dyżurów. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. Nr 208, poz. 1240 ze zm.), ratownictwo wodne może wykonywać Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe oraz inne podmioty, jeżeli uzyskały zgodę ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zwane "podmiotami uprawnionymi do wykonywania ratownictwa wodnego". Minister właściwy do spraw wewnętrznych udziela, w drodze decyzji administracyjnej, zgody, o której mowa w ust. 1, na wniosek podmiotu ubiegającego się o jej udzielenie, o ile podmiot ten spełnia następujące warunki: 1) zapewnia stan gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych; 2) dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości, o którym mowa w pkt 1; 3) posiada siedzibę; 4) posiada niezbędny do wykonywania ratownictwa wodnego sprzęt specjalistyczny oraz środki transportu i łączności. Powyższy przepis określa przesłanki, jakie muszą być spełnione, by podmiot ubiegający się o udzielenie zgody, mógł taką zgodę uzyskać, stając się dzięki temu podmiotem uprawnionym do wykonywania ratownictwa wodnego. Ustawa o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych definiuje "ratownictwo wodne" jako prowadzenie działań ratowniczych, polegających w szczególności na organizowaniu i udzielaniu pomocy osobom, które uległy wypadkowi lub są narażone na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia na obszarze wodnym (art. 2 pkt 4). W ramach ratownictwa wodnego podejmowane są działania ratownicze, polegające w szczególności na: 1) przyjęciu zgłoszenia o wypadku lub zagrożeniu; 2) dotarciu na miejsce wypadku z odpowiednim sprzętem ratunkowym; 3) udzielaniu kwalifikowanej pierwszej pomocy; 4) zabezpieczeniu miejsca wypadku lub zagrożenia; 5) ewakuacji osób z miejsca stanowiącego zagrożenie dla życia lub zdrowia; 6) transporcie osób, które uległy wypadkowi lub są narażone na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia na obszarze wodnym do miejsca, gdzie jest możliwe podjęcie medycznych czynności ratunkowych przez jednostki systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, po uprzednim uzgodnieniu miejsca przekazania z dysponentem jednostki systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego; 7) poszukiwaniu osób zaginionych na obszarze wodnym (art. 13 ww. ustawy). Podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego: organizują, kierują, koordynują i bezpośrednio prowadzą działania ratownicze w ramach ratownictwa wodnego, z zastrzeżeniem ust. 2; prowadzą działalność profilaktyczną i edukacyjną dotyczącą bezpieczeństwa na obszarach wodnych; prowadzą dokumentację działań ratowniczych, o których mowa w pkt 1, w tym rejestr działań ratowniczych; ujawniają zagrożenia w zakresie bezpieczeństwa osób przebywających na obszarach wodnych; przekazują informację o zagrożeniach, o których mowa w pkt 4, właściwej radzie gminy (art. 14 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy). W myśl art. 16 przedmiotowej ustawy, do obowiązków ratowników wodnych należy w szczególności wykonywanie działań ratowniczych, o których mowa w art. 13, oraz: 1) obserwowanie wyznaczonego obszaru wodnego, niezwłoczne reagowanie na każdy sygnał wzywania pomocy oraz podejmowanie akcji ratowniczej, zapobieganie skutkom zagrożeń; 2) przegląd stanu urządzeń i sprzętu wykorzystywanego do ratownictwa wodnego; 3) określanie głębokości wyznaczonego obszaru wodnego; 4) kontrola stanu urządzeń oraz sprzętu, które zapewniają bezpieczeństwo osób pływających, kąpiących się lub uprawiających sport lub rekreację; 5) wywieszanie na maszcie odpowiednich flag informacyjnych; 6) sygnalizowanie, za pomocą urządzeń alarmowych, naruszeń zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego w szczególności granicy strefy dla umiejących pływać, a w kąpieliskach także nadchodzącej burzy; 7) reagowanie na przypadki naruszania zasad korzystania z wyznaczonego obszaru wodnego; 8) wpisywanie na tablicy informacyjnej temperatury wody, powietrza oraz innych aktualnych informacji w szczególności dotyczących nagłych zmian warunków atmosferycznych; 9) niezwłoczne informowanie zarządzającego, o którym mowa w art. 21 ust. 1, oraz swojego przełożonego o zagrożeniach bezpieczeństwa osób przebywających na obszarze wodnym; 10) bieżące dokumentowanie prowadzonych działań ratowniczych. Powołane przepisy wskazują, że decyzja w sprawie udzielenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego kształtuje szczególne uprawnienie w sferze związanej z bezpieczeństwem powszechnym. Każdy bowiem, kto znajduje się na obszarze wodnym, oczekuje, iż ochroną jego zdrowia i życia zajmie się profesjonalny podmiot, spełniający najwyższe standardy w dziedzinie ratownictwa wodnego. Słuszny interes obywateli, kwalifikowany w tym przypadku w kategoriach interesu społecznego, wymusza więc na organie administracji szczególną dbałość o zachowanie owego profesjonalizmu i gwarancji jakości wykonywanych zadań przez podmiot ubiegający się o wyrażenie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego. Tak więc tylko w przypadku spełnienia przesłanek warunkujących uzyskanie zgody, podmiot ubiegający się o nią może stać się podmiotem uprawnionym do wykonywania ratownictwa wodnego. Niespełnienie choćby jednej z przesłanek, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1-4 ww. ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego. W rozpoznawanej sprawie – jak trafnie wskazał w swych decyzjach Minister Spraw Wewnętrznych – skarżący nie spełnia dwóch przesłanek, bowiem nie zapewnia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego w formie stałych dyżurów, a także wskazana przez niego kadra ratowników jest niewystarczająca (art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy). Ustawa o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych wskazuje, że gwarantem niezwłocznego podjęcia działań ratowniczych wobec osób, które uległy wypadkowi lub są narażone na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia na obszarach wodnych, jest utrzymywanie stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego. Zapewnienie stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego i utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych, będące jedną z przesłanek do uzyskania zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, ma gwarantować profesjonalnie przygotowany podmiot – zdolny do niezwłocznego podejmowania działań ratowniczych wchodzących w zakres ratownictwa wodnego. Instrumentem służącym zapewnieniu stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego są stałe dyżury, wykonywane całodobowo i całorocznie przez ratowników wodnych. W niniejszej sprawie kadrę ratowników wodnych, jaką dysponuje skarżący, stanowią trzy osoby, w tym sam M. B., jego ojciec – E. B. i syn – R. B. Według skarżącego, zapewnienie stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego ma następować poprzez dyżury ratowników w dwuosobowych zespołach – jeden ratownik z zespołu pełni dyżur całodobowo, drugi przez dwie doby, w systemie dyżurów "pod telefonem". Skarżący na co dzień pracuje zawodowo, E. B. jest emerytem, a R. B. uczniem. Obszar, na którym miałoby być wykonywane ratownictwo wodne – jak podał skarżący – obejmuje Zalew [...] na odcinku rzeki [...] od miejscowości [...] do miejscowości [...] oraz jezioro w [...], w tym miejsce wykorzystywane do kąpieli w jeziorze w [...]. Zastrzec należy, że zapewnienie stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych, wymaga faktycznej gotowości podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego i ratowników pełniących dyżur do podejmowania działań ratowniczych. Ratownicy mają być zatem w każdej chwili gotowi do podjęcia działań ratowniczych. Nie mogą bowiem realizować w pełni czynności ratowniczych, jeśli wykonują także inne czynności, które kolidowałyby z pełnieniem dyżuru. Z tego też względu pełnienie dyżuru przez ratownika wodnego w ramach zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, przy równoczesnym wykonywaniu przez niego obowiązków wynikających choćby z zatrudnienia czy kształcenia, a więc niejako "przy okazji", nie jest pełnieniem stałego dyżuru, w rozumieniu ww. ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych. Wobec tego nie można uznać, że skarżący zapewnia stan gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego. Jedynie zorganizowanie stałych dyżurów ratowników wodnych gwarantuje niezwłoczne podjęcie działań ratowniczych w razie zaistnienia na obszarze wodnym wypadku lub innego zagrożenia. Tymczasem wskazana przez skarżącego kadra ratowników wodnych jest niewystarczająca do zapewnienia stanu gotowości w formie stałych dyżurów. Dysponowanie kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego oznacza, że podmiot obowiązany jest posiadać zespół osób o odpowiednich kwalifikacjach, będących w stanie pełnić dyżury w sposób nieprzerwany – całodobowo i całorocznie, a w przypadku zaistnienia zdarzenia zagrażającego życiu lub zdrowiu na obszarze wodnym – ma gwarantować podjęcie niezwłocznych działań ratowniczych. Liczba ratowników, którą powinien dysponować podmiot ubiegający się o wydanie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, powinna być niezbędna do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego w sposób ciągły (nieprzerwany). Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 stycznia 2012 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących liczby ratowników wodnych zapewniających stałą kontrolę wyznaczonego obszaru wodnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 108), ustala się minimalne wymagania dotyczące liczby ratowników wodnych zapewniających stałą kontrolę wyznaczonego obszaru wodnego: 1) w przypadku kąpielisk: a) śródlądowych na każde 100 m linii brzegowej – jeden ratownik wodny od strony lądu i jeden ratownik wodny od strony lustra wody, przebywający na łodzi lub platformie umożliwiającej obserwację i umieszczonej poza strefą dla umiejących pływać, b) nadmorskich na każde 100 m linii brzegowej – trzyosobowe zespoły ratowników wodnych, w tym co najmniej jeden ratownik wodny od strony lustra wody; 2) w miejscach przeznaczonych do kąpieli – dwóch ratowników wodnych; 3) w przypadku pływalni: a) dysponującej nieckami basenowymi o długości do 25 m – jeden ratownik wodny, b) dysponującej nieckami basenowymi o długości 25-50 m – dwóch ratowników wodnych, c) dysponującej nieckami basenowymi o długości powyżej 50 m – trzech ratowników wodnych; 4) w przypadku innych obiektów dysponujących nieckami basenowymi o łącznej powierzchni powyżej 100 m2 i głębokości ponad 0,4 m w najgłębszym miejscu lub głębokości powyżej 1,2 m – co najmniej jeden ratownik wodny. Zarówno w przypadku kąpielisk śródlądowych, jak i miejsc przeznaczonych do kąpieli przepis powyższy mówi o minimalnej liczbie dwóch ratowników wodnych. Jednakże w niniejszej sprawie deklarowany przez skarżącego sposób zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego ma następować poprzez dyżury ratowników wodnych "pod telefonem", pełnione w dwuosobowych zespołach – jeden ratownik pełni dyżur całodobowo, drugi przez dwie kolejne doby, co nie czyni zadość powyższym unormowaniom. Konieczne bowiem jest, by dwóch ratowników zapewniało stan gotowości w formie stałych dyżurów (całodobowych i całorocznych). Ponadto, ratownicy stanowiący zespół skarżącego na co dzień wykonują inne obowiązki: pracownika, ucznia, a jeden jest emerytem. Mając na względzie dysponowanie przez skarżącego ograniczoną zgodą pracodawcy na uczestniczenie w akcjach ratowniczych (w ramach urlopu wcześniej uzgodnionego), kształcenie ratownika będącego uczniem oraz w ogóle liczbę ratowników wodnych tworzących zespół, nie można przyjąć, by skarżący zapewniał stan gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego w formie stałych dyżurów i dysponował kadrą ratowników w minimalnej liczbie, niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości. Stałe dyżury ratowników wodnych, o których mowa w ww. ustawie, nie są związane z realizacją umów zawartych z zarządzającymi wyznaczonymi obszarami wodnymi na organizowanie, kierowanie i koordynowanie działań ratowniczych. Zatem skarżący obowiązany jest do zapewnienia gotowości do podejmowania ratownictwa wodnego, niezależnie od obowiązków wykonywanych przez ratowników wodnych na wyznaczonym obszarze wodnym, których minimalna liczba określona jest w powołanym rozporządzeniu. Utrzymywanie stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez pełnienie stałych dyżurów ratowników wodnych, jest niezależne od delegowania ratowników do pełnienia dyżurów na wyznaczonych obszarach wodnych, na których wykonywane jest ratownictwo wodne na podstawie umów z zarządzającymi danymi wyznaczonymi obszarami wodnymi. Należy podkreślić, że organ bada spełnienie przesłanek niezbędnych do wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego na dzień wydania decyzji w tej sprawie, wobec tego złożona przez skarżącego deklaracja o zamiarze zwiększenia kadry ratowniczej, jako zdarzenie przyszłe, nie mogła być brana pod uwagę przy orzekaniu. Konkludując stwierdzić należy, że skarżący nie zapewnia stanu gotowości w formie stałych dyżurów ratowników wodnych, wszak nie dysponuje odpowiednią kadrą ratowników. Zespół ratowników wodnych skarżącego jest niewystarczający i nie zapewnia stanu gotowości, a podmiot ubiegający się o zgodę ma zapewnić stałość dyżurów swych ratowników na moment wydawania decyzji. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.