IV SAB/Wa 95/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi B. C. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania 1. zobowiązuje Starostę Powiatu [...] do rozpoznania wniosku B. C. z dnia [...] czerwca 2013 r. o ustalenie odszkodowania w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku B. C. z dnia [...] czerwca 2013 r. o ustalenie odszkodowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. B. C., dalej "Skarżący", pismem z dnia 26 września 2014r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Starosty M. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za bezprawny zabór części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] w obrębie [...], gmina M.. Ze skargi wynika, że w dniu 18 lutego 2014 r. Wojewoda M. wydał postanowienie uchylające postanowienie Starosty M. o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego wyżej wskazanym wnioskiem i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Do dnia wniesienia skargi, Starosta M. nie wydał rozstrzygnięcia w zakresie wniosku Skarżącego o przyznanie odszkodowania. Tym samym, zdaniem Skarżącego, organ pozostaje w bezczynności. Odpowiadając na skargę Starosta M. wniósł o jej odrzucenie, jako złożonej przed wyczerpaniem środków zaskarżenia, względnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że wniosek o przyznanie odszkodowania został złożony przez pana B. C. w dniu 9 lipca 2013 r. Postanowieniem z tego samego dnia Starosta M. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Postanowienie to na skutek zaskarżenia go przez pana C., zostało uchylone postanowieniem Wojewody M. z dnia [...] lutego 2014 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy wróciły do Starosty M. w dniu 7 kwietnia 2014 r. Organ, po otrzymaniu akt, podjął czynności wyjaśniające w sprawie, występując pismami z dnia 15 i 16 kwietnia 2014 r. do Skarżącego oraz do Zarządu [...] o złożenie wyjaśnień oraz do Archiwum Państwowego i do Urzędu Gminy M. o wypożyczenie akt. Pismem z dnia 16 maja 2014 r. Starosta M. ponownie wystąpił do Urzędu Gminy M. o wypożyczenie akt. W dniu 22 maja 2014 r. pan C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłość postępowania, a Sąd postanowieniem z dnia 1 września 2014 r., sygn. I SAB/Wa 293/14, skargę odrzucił. Pan C. złożył kolejną skargę na bezczynność Starosty M. do WSA w Warszawie. Zdaniem organu skarga ta została złożona bez wyczerpania trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a, tj. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej zwana "p.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 przywołanej ustawy, należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność organu lub przewlekle prowadzone postępowania wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a." Zgodnie z tym ostatnim przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Skarżący, przed wniesieniem skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania przez Starostę M. w przedmiocie przyznania odszkodowania wyczerpał ww. tryb, bowiem w aktach sprawy znajduje się zażalenie (pismo z dnia 22 września 2014 r., k. 155 akt administracyjnych), wniesione w trybie art. 37 k.p.a. do Wojewody M. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2014 r. Nr 84/S/14 Wojewoda M. uznał powyższe zażalenie za nieuzasadnione (k. 27 i n. akt sądowych sprawy o sygn. IV SAB/Wa17/15). Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Starosty M. o odrzucenie skargi zawartego w odpowiedzi na skargę. Przechodząc do rozpoznania skargi, przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267). Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu stosownego orzeczenia. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W myśl ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi B. C. – jak wynika z jej treści – jest bezczynność Starosty M. w zakresie wypłaty odszkodowania za bezprawne zajęcie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] w obrębie Huta M., gmina M.. Przy tym, jak wynika ze skargi, bezczynność organu przejawia się w niewydaniu stosownego aktu rozstrzygającego sprawę Skarżącego, pomimo wydania przez Wojewodę M. postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r., w którym organ wyższego rzędu orzekł o uchyleniu postanowienia Starosty M. o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika zatem, że zdaniem Skarżącego, bezczynność organu winna być rozpatrywana od dnia zwrotu akt sprawy przez Wojewodę M., tj. od dnia 7 kwietnia 2014 r. (k. 94 akt administracyjnych). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela argumentacji skargi w tym zakresie. Wskazać bowiem należy, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż Starosta po otrzymaniu akt sprawy od Wojewody, podjął działania mające doprowadzić do wyjaśnienia stanu sprawy oraz jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Starosta bowiem pismem z dnia 15 kwietnia 2014 r. wystąpił do Skarżącego oraz do Zarządu [...] o złożenie wyjaśnień (k. 96 akt administracyjnych). Jednocześnie Starosta w piśmie z dnia 15 kwietnia 2014 r., wyznaczył Skarżącemu termin, który upływał w dniu 29 maja 2014 r. Nadto pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. organ wystąpił do Archiwum Państwowego i do Urzędu Gminy M. o wypożyczenie akt (k. 106 i 103 akt administracyjnych). Pismem z dnia 16 maja 2014 r. Starosta M. ponownie wystąpił do Urzędu Gminy M. o wypożyczenie akt (k. 112 akt administracyjnych). Zauważyć w tym miejscu należy, że Skarżący pozostawił wezwanie Starosty bez odpowiedzi, złożył natomiast skargę na bezczynność organu do tutejszego Sądu. Organ, pismem z dnia 26 maja 2014 r. – stosownie do wymogów art. 54 § 2 p.p.s.a. – przesłał zaś akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdzie akta te znajdują się do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia (akta sądowe w sprawie o sygn. IV SAB/Wa 293/14). Zdaniem Sądu zatem, nie można przypisać Staroście M. bezczynności w okresie od dnia otrzymania akt sprawy od Wojewody M., tj. od dnia 7 kwietnia 2014 r. do dnia wysłania akt sprawy do tutejszego Sądu, tj. do dnia 26 maja 2014 r. W tym czasie bowiem organ podejmował czynności mające na celu rozpatrzenie wniosku Skarżącego o odszkodowanie. Nadto czynności te w ocenie Sądu nie były nadmiernie rozciągnięte w czasie, a nadto dokonywane były w ramach terminów załatwienia sprawy administracyjnych przewidzianych w k.p.a. Nie można również tym czynnościom przypisać charakteru opieszałego, niesprawnego bądź nieskutecznego, ani też uznać działań organu, za uniemożliwiające załatwienie sprawy w terminie krótszym, czy przedłużające w nieuzasadniony sposób termin załatwienia sprawy. Tym samym, nie może być również mowy o przewlekłości działania organu w tym zakresie. Jednakże, zdaniem Sądu, fakt że od czasu nadesłania akt do tutejszego Sądu, do dnia wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie organ nie wykonał żadnej czynności celem załatwienia wniosku Skarżącego, uzasadnia przyjęcie, że w tym okresie organ pozostawał bezczynny. Wyjaśnić bowiem należy, że nic nie stało na przeszkodzie, aby Starosta M. wystąpił do Sądu z wnioskiem o wypożyczenie akt sprawy celem rozpatrzenia wniosku Skarżącego. W aktach brak jest jednak śladu takiej inicjatywy. Powyższe zatem wskazuje, że w terminie od dnia 26 maja 2014 r. (dzień przekazania akt Sądowi) do dnia [...] września 2015 r. (dzień wydania orzeczenia w niniejszej sprawie), Starosta M. pozostawał bezczynny, nie podjął bowiem jakiegokolwiek działania celem rozpatrzenia wniosku Skarżącego o przyznania odszkodowania. Sąd uznał natomiast, że ustalona bezczynność postępowania nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie istnienia bezczynności. Bezczynność ta musi nosić cechę kwalifikowanej i jako taka powinna być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenie prawa, na skutek pozostawania organu w bezczynności, uzasadnione jest gdy wystąpią szczególne okoliczności dla przyjęcia takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek pozostawania organu w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Kierując się powyższymi wskazaniami, w niniejszej sprawie trudno doszukać się kwalifikowanej postaci bezczynności Starosty M., jeśli weźmie się pod uwagę, iż bezczynności ta związana była ze składaniem przez Skarżącego skarg na organ w takich odstępach czasu, że akta sprawy nie mogły nawet zostać zwrócone przez Sąd do organu. Na skutek wniesienia przez Skarżącego kolejnej skargi na bezczynności, akta te były bowiem przekazywane do nowej sprawy zawisłej przed Sądem. Mając zatem na uwadze, że Skarżący niejako przyczynił się do stwierdzonej bezczynności organu, Sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania wymierzenia organowi grzywny. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.