II OZ 529/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 466/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia zagrożenia spowodowanego nieprawidłowym wyniesieniem przewodów kominowych oraz uszkodzeniami trzonów kominowych poprzez wykonanie określonych robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 466/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie nakazu usunięcia zagrożenia spowodowanego nieprawidłowym wyniesieniem przewodów kominowych oraz uszkodzeniami trzonów kominowych poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], którą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. wykonanie szeregu robót budowlanych w celu usunięcia zagrożenia spowodowanego nieprawidłowym wyniesieniem przewodów kominowych oraz uszkodzeniami trzonów kominowych. Organ odwoławczy uchylił ww. decyzję PINB tylko w części dotyczącej terminu wykonania robót i nakazał wykonać te roboty do dnia 30 czerwca 2015 r. W pozostałym zakresie decyzja PINB została utrzymania w mocy. Akt ten doręczono Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (zawartym w skardze i powtórzonym w piśmie z dnia 27 stycznia 2016 r.) skarżący podał, że jego zdaniem wykonanie spornych robót budowlanych (których jak dotąd Wspólnota nie wykonała) spowoduje trudne do odwrócenia skutki i znaczne wydatki, którymi w ostateczności obciążeni zostaną wszyscy członkowie wspólnoty, w tym skarżący. Podniósł także, że toczy się postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania zaskarżonej decyzji, co również naraża adresata zaskarżonej decyzji na ryzyko poniesienia znacznych wydatków. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, jakie konkretnie szkody może ponieść na skutek wykonania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie nie wykazano, czy szkody owe mogą być "znaczne" w realiach niniejszej sprawy. Sąd przypomniał, że w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie do stanu pierwotnego. Niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody tego rodzaju we wniosku nie wykazano, ograniczając się do wskazania na potencjalny koszt robót budowlanych, który obciąży Wspólnotę Mieszkaniową, a w konsekwencji może dotknąć skarżącego. Nie można jednak przyjąć, że podnoszony argument wskazuje na ryzyko poniesienia szkody przez skarżącego, ani na "znaczne" rozmiary owej szkody. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że strona zobowiązana do wykonania zaskarżonej decyzji (Wspólnota Mieszkaniowa) nie wniosła skargi do sądu administracyjnego na tę decyzję, a więc nie domaga się ochrony tymczasowej. Skarżący będąc członkiem tejże Wspólnoty Mieszkaniowej nie wskazał we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, że jej ewentualne wykonanie wyrządzi jemu lub Wspólnocie nieodwracalną szkodę. Zdaniem Sądu wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych nie może być automatycznie kwalifikowane jako szkoda po stronie zobowiązanego do ich wykonania. Trzeba byłoby bowiem wykazać, ze samo ich wykonanie będzie dla wnioskodawcy czy Wspólnoty Mieszkaniowej ową szkodą (stratą lub utraconym zyskiem), a we wniosku przekonującej argumentacji nie zawarto. Skarżący podał wprawdzie, że może dojść do nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową grzywny w celu przymuszenia, ale jest to – co warto podkreślić – skutek ewentualnego niewykonania zaskarżonej decyzji, a nie jej wykonania. Trudno też przyjąć, że skutki wykonania zaskarżonej decyzji będą nieodwracalne względem skarżącego lub Wspólnoty Mieszkaniowej. Skutkiem wykonania robót budowlanych jest zawsze zmiana substancji budynku, jednak nie można uznać, że każda taka zmiana jest nieodwracalna. Szczególnie, że owej nieodwracalności nie wykazano też przekonująco we wniosku. Dalej Sąd wskazał, że nie mógł pominąć, iż organ pierwszej instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, stwierdzając, że zachodzi niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia (sprawa przewodów kominowych). Organ odwoławczy rygoru tego nie uchylił. Natomiast wnioskodawca nie wykazał, że udzielenie mu ochrony tymczasowej (wstrzymanie wykonania decyzji) nie spowoduje pogłębienia stanu zagrożenia zdrowia i życia, o którym mowa w spornej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że we wniosku nie uzasadniono przekonująco, że wykonanie zaskarżonej decyzji przyniesie takie trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę, przed wystąpieniem których należy ochronić stronę skarżącą wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji. Mając zatem na uwadze powyższe Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł T.S., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to: 1/ art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że we wniosku nie uzasadniono przekonująco, iż wykonanie zaskarżonej decyzji przyniesienie takie trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę przed wystąpieniem których należy ochronić stronę skarżącą wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji; Przy piśmie z dnia 8 kwietnia 2016 r. skarżący załączył "brakujące trzy strony zażalenia do akt sprawy", zawierające dalsze zarzuty. W ocenie skarżącego zakwestionowane postanowienie narusza: 1 / art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 i 3, § 16 sektor B (B.12.MŚ) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Przedmieścia Świdnickiego we Wrocławiu poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych nie może być automatycznie kwalifikowane jako szkoda po stronie zobowiązanego do ich wykonania: trzeba byłoby wykazać, że samo ich wykonanie będzie dla wnioskodawcy czy Wspólnoty Mieszkaniowej ową szkodą (stratą lub utraconym zyskiem), a we wniosku przekonywującej argumentacji nie zawarto; trudno też przyjąć, że skutki wykonania zaskarżonej decyzji będą nieodwracalne względem skarżącego lub Wspólnoty Mieszkaniowej, skutkiem wykonania robót budowlanych jest zawsze zmiana substancji budynku, jednak nie można uznać, że każda taka zmiana jest nieodwracalna; 2/ art. 133 § 1 i art. 151 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowicie, że: - budynek przy ul. [...] jest zabytkiem architektury i budownictwa niewpisanym do rejestru zabytków, posiada kartę ewidencyjną zabytków architektury i budownictwa, jest przeznaczony do wpisania do rejestru zabytków, obecnie jest wpisany do Ewidencji zabytków miasta W. prowadzonej przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz do Gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Prezydenta Wrocławia, - budynek podlega ochronie prawnej ustalonej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w postaci zakazu zmian w zakresie architektury i wystroju elewacyjnego – § 10 ust. 1 pkt 2 i 3, § 16 sektor B (B.12.MŚ) w zw. z art. 5 Konstytucji RP i art. 1 i art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, - niezależnie od ww. szczególnej ochrony budynek ten jako przedmiot współwłasności, w tym w udziale skarżącego, podlega ochronie na zasadach ogólnych na podstawie przepisu art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz przepisu art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Obywatela sporządzonego w Paryżu dnia 20 lutego 1995 r., obowiązującego na terenie RP od dnia 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), - [...] sp. z o.o. pod nadzorem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia prowadziła roboty budowlane m. in. wznosząc ścianę szczytową nadbudowy VI piętra [...], wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców budynku przy ul. [...] i ich mienia, w tym zagrożenia dla bezpieczeństwa skarżącego oraz mienia, bowiem ta ściana zasłoniła cztery kominy na dachu budynku przy ul. [...] powodując niedopuszczalne zakłócenia ciągu w przewodach kominowych wentylacyjnych i spalinowych (zanik ciągu, ciąg odwrotny), również w tych do których wloty znajdują się w mieszkaniu skarżącego (6 wlotów), skutkiem których to zakłóceń jest nieprawidłowe działanie wentylacji grawitacyjnej w jego mieszkaniu, jak również nieprawidłowe spalanie gazu i odprowadzanie spalin z gazowego ogrzewacza wody przepływającej, co jest niedopuszczalne w świetle przepisu art. 5 ust. 1 pkt 7 i 9 ustawy Prawo budowlane, przepisu § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w świetle Polskiej normy PN-89/B-10425 Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły – wymagania techniczne i badania przy odbiorze; - niewydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia postanowienia wstrzymującego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót prze [...] sp. z o.o. po stwierdzeniu ich wykonywania w sposób mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców budynku przy ul. [...] oraz ich mienia jest niedopełnieniem obowiązków przez funkcjonariusza publicznego, które wyczerpuje znamiona występku z art. 231 § 1 K.k. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane; - wykonywanie przez [...] sp. z o.o. ww. robót budowlanych mogących spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców budynku przy ul. [...] i ich mienia wyczerpuje znamiona występku z art. 90 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy; - niezłożenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia do prokuratury zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez [...] sp. z o. o. polegającego na wadliwym wykonywaniu robót budowlanych w sposób jw. "jest niedopełnieniem obowiązku przez funkcjonariusza publicznego", które wyczerpuje znamiona występku z art. 231 § 1 K.k. w zw. z art. 304 § 2 K.p.a. i art. 90 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; 3. przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez akceptację przez Sąd popełnienia ściganego z urzędu przestępstwa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia i przez [...] sp. z o.o. i tego skutków w postaci wybudowanej ściany szczytowej nadbudowy VI piętra [...] wykonywanej przez ww. Spółkę w sposób mogący spowodować zagrożenie dla mieszkańców budynku sąsiedniego (nr [...]) i ich mienia i następcze przyjęcie, że Sąd nie mógł pominąć okoliczności, że organ pierwszej instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, stwierdzając że zachodzi niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia (sprawa przewodów kominowych); organ drugiej instancji tego rygoru nie uchylił; natomiast wnioskodawca nie wykazał, że udzielenie mu ochrony tymczasowej nie spowoduje pogłębienia stanu zagrożenia zdrowia i życia o którym mowa w spornej decyzji; - art. 12 ust. 1, 2, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 i art. 17 ustawy o własności lokali poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że nie można jednak przyjąć, iż podnoszony argument (potencjalny koszt wykonania robót budowlanych który obciąży Wspólnotę Mieszkaniową, a w konsekwencji może dotknąć skarżącego), "wskazuje na ryzyko poniesienia szkody przez skarżącego, ani na znaczne rozmiary tej szkody", - art. 13 ust. 1, art. 12 ust. 2 i art. 17, art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 200 K.c. oraz art. 26 ust. 1 ustawy o własności lokali w zw. z art. 931 § 2 K.p.c., art. 935 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do wzięcia pod uwagę przez Sąd, że zobowiązany do wykonania decyzji nie wniósł skargi na tę decyzję, a więc nie domaga się ochrony tymczasowej, podczas gdy stan faktyczny jest taki, a pominięty przez Sąd, że zobowiązana Wspólnota wniosła skargę w terminie – skarga podpisana przez skarżącego, która została następnie odrzucona z powodu braku pełnomocnictwa – zarządca przymusowy odmówił udzielenia skarżącemu pełnomocnictwa i podpisania skargi znajdującej się w aktach sprawy, co stanowi rażące naruszenie przez zarządcę przymusowego ustawowego obowiązku wykonywania czynności potrzebnych "do prowadzenia prawidłowej" i także jest podstawą do jej odwołania z urzędu przez Sąd Rejonowy nadzorujący i w związku z tym skarżący żąda natychmiastowego odwołania M.G. z funkcji zarządcy przymusowego i ustanowienia go zarządcą przymusowym co pozwoli Wspólnocie m. in. złożyć skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, jak również podanie do Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...]. Jednocześnie w uzasadnieniu skarżący wskazał, iż nie zgadza się z poglądem Sądu, gdyż wniosek spełnia wszystkie wymagania formalno-merytoryczne. A stan sprawy wskazuje, że wniosek zasługuje na uwzględnienie. Przy piśmie z dnia 8 kwietnia 2016 r. skarżący przedłożył kartę ewidencyjną zabytków architektury i budownictwa dot. spornego budynku. Dodatkowo zażalenie zostało uzupełnione pismem z dnia 22 kwietnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Przepis art. 61 § 1 P.p.s.a. stanowi, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności będących jej przedmiotem. Natomiast stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu należy wyjaśnić, że przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać przede wszystkim z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie wskutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Ustalenie zaś czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną, jest możliwe tylko na podstawie okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o znacznej szkodzie majątkowej można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Chodzi tutaj zatem o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowania świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie skarżący nie wykazał, by na skutek wykonania zaskarżonej decyzji przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] we W., nakazującą, w zakreślonym terminie, usunięcie zagrożenia spowodowanego nieprawidłowym wyniesieniem przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] we W. (poza strefą zawiewania) oraz uszkodzeniami trzonów kominowych poprzez wykonanie określonych w decyzji robót, mogło dojść do zajścia niebezpieczeństw o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że kwestia zgodności z prawem wydanej decyzji leży poza zakresem niniejszego postępowania incydentalnego wywołanego wnioskiem o zastosowanie ochrony tymczasowej, w którym sąd bada jedynie kwestię wystąpienia, na skutek wykonania zaskarżonej decyzji, niebezpieczeństw wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niemniej jednak trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że przy rozpatrywaniu wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie może ujść uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z ustaleniem, iż w trakcie użytkowania przedmiotowego budynku wielorodzinnego wystąpiły nieprawidłowości, które mogą stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, albowiem zaistniały zakłócenia w działaniu przewodów kominowych. Powyższe potwierdza skarżący w zażaleniu wskazując, że takie nieprawidłowości istnieją – zgodnie z twierdzeniem skarżącego zasłonięcie czterech kominów na dachu budynku przy ul. [...] powoduje niedopuszczalne zakłócenia ciągu w przewodach kominowych, wentylacyjnych i spalinowych. Nie kwestionując zatem tych faktów uznać należy, że twierdzenia skarżącego zawarte w zażaleniu, iż wykonanie decyzji może narazić Wspólnotę, w tym także i skarżącego, na szkodę związaną z poniesieniem kosztów wykonania nakazanych robót, naruszeniem, walorów historyczno-kulturowych budynku czy też naruszenia układu przestrzennego zabudowy, nie może stanowić podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej, w obliczu możliwości zagrożenia życia czy zdrowia ludzi zamieszkujących w tym budynku. Ponadto trafnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący nie wykazał, by poniesienie kosztów na wykonanie nakazanych robót stanowiło znaczną szkodę o której mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Również złożone zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa urzędniczego, o czym powiadomiono Sąd, nie ma wpływu na konieczność zastosowania ochrony tymczasowej o jakiej mowa w ww. przepisie. Zaś podniesione okoliczności dotyczące nieprawidłowości w nadbudowie budynku sąsiedniego ([...]) czy nielegalne, zdaniem skarżącego, działanie organu w sprawie dot. tego [...], nie ma wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. w odniesieniu do decyzji zaskarżonej w tej sprawie. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący w złożonym zażaleniu nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji co do braku podstaw do zastosowania w tej sprawie ochrony tymczasowej. Nie uprawdopodobnił bowiem by w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji mogło dojść do wystąpienia niebezpieczeństw o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., mając na uwadze, że stwierdzone nieprawidłowości w zakresie przewodów kominowych, których wystąpienie skarżący przecież w tym zażaleniu potwierdził, mogą zagrażać życiu i zdrowiu mieszkańców budynku. Z powyższych względów, na mocy art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.