II SA/Gl 495/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi F. P. i W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. (dalej PINB) decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7, art. 83 ust.1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.), nałożył na inwestorów F. P. i W. P. obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego położonego na działkach o nr [...] i [...] przy ul. [...] w R. poprzez: - rozbiórkę ściany działowej zlokalizowanej w korytarzu - rozbiórkę dodatkowych schodów wewnętrznych w korytarzu - odtworzenie stropu międzykondygnacyjnego w zakresie otworu powstałego celem realizacji schodów - poszerzenie otworu drzwiowego pomiędzy wiatrołapem (gankiem) a korytarzem do wymiarów pierwotnych (co najmniej 0,90 x 2,00 m). W uzasadnieniu podano m. in., że roboty budowlane polegające m. in. na wykonaniu ściany działkowej, dodatkowych schodów wewnętrznych, otworu w stropie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdzenie to skutkuje koniecznością wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego procedury określonej w art. 51 ust. 1 p.b. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Organ stwierdził niezgodność wykonanych prac z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.), m. in. z § 66, § 246 ust. 2, § 246 ust. 3, § 62 ust. 1 rozporządzania. Roboty budowlane związane z przebudową budynku mieszkalnego naruszają zatem przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy przeciwpożarowe i brak jest możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Stąd konieczne jest doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu sprzed etapu bezprawnej ingerencji, a więc stanu poprzedniego. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być kierowany do inwestora (sprawcy samowoli budowlanej) i dopiero, gdy nie ma inwestora - do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli F. P., W. P. oraz działający imieniem F. P. adwokat M. D. Zarzuty podnoszone we wszystkich odwołaniach są tożsame i sprowadzają się do naruszenia szeregu przepisów proceduralnych, jak i materialnych. Zarzucono naruszenie art. 10, 28, 35 §3, 36, 107 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego m. in. poprzez uniemożliwienie działania w sprawie W. P., który został uznany za stronę postępowania dopiero w styczniu 2015 r., przez co nie miał możliwości działania w sprawie. Wskazano także na błędną datę wydania decyzji, co, zdaniem Skarżących, oznacza, iż nie posiada ona w ogóle daty wydania. Zarzucono brak oznaczenia organu administracji państwowej, który tę decyzję wydał, jak również naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez jego zastosowanie i art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz "art. 48 pkt 2 ppkt 2" p.b. poprzez ich niezastosowanie. Skarżący wskazują, że organ niesłusznie zastosował najsurowszy z możliwych do nałożenia obowiązków, podczas gdy w sprawie istniała możliwość zalegalizowania wykonanych samowolnie robót. Podniesiono także zarzut naruszenia ustawowych terminów rozpoznania sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 p.b., po rozpoznaniu odwołań F. P. oraz W. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. nr [...] z [...] r., utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu podał m. in., że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie we właściwym trybie, tj. w trybie regulowanym art. 51 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wykonane przez inwestorów, tj. F. i W. P., samowolne roboty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane określone w w/w rozporządzeniu, a odnoszące się m. in. do bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Z uwagi na charakter naruszeń brak jest możliwości dokonania ich legalizacji w inny sposób, niż poprzez nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego i likwidację samowolnie wykonanych robót budowlanych. Jak słusznie zauważył PINB w swej decyzji, zasadnym w rozpatrywanej sprawie jest wydanie nakazu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Po pierwsze, jest do decyzja kończąca postępowanie naprawcze i to decyzja nakazowa, która może podlegać egzekucji, gdyby zobowiązany uchylał się od jej wykonania, a ponadto, brak jest możliwości dokonania legalizacji wykonanych robót, a to z uwagi na znaczące naruszenia przepisów techniczno-budowlanych i to w zakresie związanym z bezpieczeństwem dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwem przeciwpożarowym. Przesłanki do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, wbrew twierdzeniom z odwołań, nie zaistniały, skoro jest to przepis likwidujący skutki samowoli budowlanej, polegającej na realizacji bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części. Prezentowany w odwołaniach zarzut naruszenia art. 28 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uniemożliwienie działania w postępowaniu jednej ze stron postępowania – W. P., także nie jest zasadny. Skargę na decyzję WINB złożyli F. P. oraz W. P., zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 p.b., w wyniku jego zastosowania w procedurze naprawczej, gdy właściwym było doprowadzenie do zgodności z prawem w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., przez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych oraz wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. 2. naruszenie prawa procesowego, tj. zasady pisemności z art. 14 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., przez pominięcie W. P. jako strony w toku następujących czynności administracyjnych, przez odstąpienie od doręczenia wyżej wymienionemu: - pisma z dnia 16 lutego 2015 r. skierowanego do Urzędu Miasta R. Wydział Architektury, - postanowienia nr [...] z dnia [...] r. o zmianie postanowienia własnego w sprawie przeprowadzenia przesłuchania J. F., - zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu dot. ściany budynku mieszkalnego, - protokołu z dnia [...] r. z czynności kontrolnych w sprawie [...], sporządzonego bez udziału W. P., gdy protokoły [...] oraz [...] sporządzono już z udziałem wyżej wymienionego, - zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego dot. legalności budynku, garażu. - zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] r. dot. przebudowy budynku mieszkalnego; - zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego dot. ściany budynku, pochodzącego z dnia [...] r, - zawiadomienia z dnia [...] r. o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z oględzin dot. przebudowy budynku; - zawiadomienia z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania administracyjnego dot. legalności garażu - zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z oględzin usytuowania ściany budynku, co narusza interes prawny inwestora W. P., strony postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty Sakrżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podano m. in., że art. 51 ust. 1 pkt. 1 p.b. ma zastosowanie do wszelkich robót budowlanych w toku, które nie mają cech ukształtowanego już obiektu budowlanego. Zachodzi wątpliwość, czy w związku z tym przepis ten może znajdować zastosowanie do rzeczonego obiektu inwestorów, gdzie roboty dawno już zostały zakończone. Jeżeli już organ administracyjny przyjął stosowanie tego przepisu, winien oprzeć swoje orzeczenie o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy, określając termin i obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który uwzględniałby zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Byłoby to rozstrzygnięcie zgodne z interesem prawnym inwestorów. Posłużenie się nieostrym terminem "znaczące naruszenie" w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych oraz pominięcie wskazania na czym polega rzekome zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego, czyni decyzję opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nieuzasadnioną. Jednocześnie stanowi to odejście od systemowej zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w rozumieniu art. 7 k.p.a. oraz troski o słuszny interes obywateli. Zaniechanie wyjaśnienia dlaczego organ uznaje naruszenie przepisów za znaczące i w czym upatruje zagrożenia dla życia i zdrowia powoduje, że przyjęte stanowisko, może zostać uznane za arbitralne i niezasadne. Posłużenie się jedynie tymi terminami jest niewystarczające, bez uzasadnienia dlaczego takie przymioty organ wiąże z zaistniała sytuacją, z odniesieniem do konkretów, a nie samej retoryki. Nadto szereg naruszeń dotknęło bezpośrednio W. P., w wyniku pominięcia go przy doręczeniu pism - aktów administracyjnych oraz poprzez pominięcie go w jednych z trzech oględzin. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Zawarta w art. 8 zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (A. Wróbel, Komentarz do art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX-el.). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r.) w Warszawie z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. I SA 367/83, ONSA 1983/2/64, "przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, zasadom art. 8 k.p.a. nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie - bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy - uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów. Organy w niniejszej sprawie podnosiły, że jedynie skarżący dopuścili się samowoli budowlanej, podczas, gdy już materiał zgromadzony w postępowaniu administracyjnym nakazywał dokonanie szerszych ustaleń, obejmujących cały budynek (art. 77 §1 i 80 k.p.a.). Dokonanie ustaleń kompleksowych jest niezbędne z tego powodu, że każda ze stron korzysta – jak zauważono – z części należącej do drugiej strony (na odwrót). Stąd poszczególne prace budowlane mogą naruszać interesy właścicieli użytkujących faktycznie drugą część, a część prac mogła być wykonana wspólnie, czego oczywiście Sąd nie przesądza. Za takim stwierdzeniem przemawiałby jednak fakt, że przez wiele lat ten stan rzeczy był przez obie strony akceptowany, jak np. postawienie ściany oddzielającej obie części, na którą miał godzić się także nieżyjący już P. S. (tak pismo z 20 marca 2014 r. – k. 4 akt administracyjnych). Na te okoliczności należy przesłuchać wszystkich domowników i dokonać szczegółowych ustaleń. W szczególności zauważyć należy, że z mapy geodezyjnej wynika, iż przedmiotowy budynek ma jeden ganek, a z rysunku wykonanego w czasie oględzin wynika, że ganki są dwa, z obu stron, także w części użytkowanej przez U. S. Każda z rodzin korzysta z odrębnego. I w tym zakresie należy zbadać, czy nie doszło do samowoli budowlanej, za czym mógłby przemawiać brak naniesienia wskazanego fragmentu budynku na mapę geodezyjną. Bez dokonania takich ustaleń postępowanie będzie miało charakter wybiórczy i jednostronny, ukierunkowany wyłącznie przeciwko Skarżącym, podczas gdy poszczególne prace mogły mieć różnych inwestorów. Nie można natomiast zgodzić się ze stwierdzeniem skargi, że zostały naruszone przepisy z art. 10, art. 14 §1 oraz 28 k.p.a., godząc w prawa W. P. W szczególności, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r., II OSK 1098/13, zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżący ten nie wykazał również, by doszło do naruszenia art. 14 §1 k.p.a. oraz 28 k.p.a. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, z pominięciem szeregu aspektów sprawy, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.