I SA/Wa 1199/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. [...] w S. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2015 r.; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Z. w S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 lipca 2014 r. Z. [...] w S. złożyło do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości [...]. Postanowienie to stało się ostateczne. Pismem z dnia 22 stycznia 2015 r. Z. [...] złożyło do Ministra Skarbu Państwa wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. Minister ustalił, że spadek po J. M., zmarłym w dniu [...] września 1970 r., na podstawie ustawy nabyli: córka M. K., córka R.M. córka Z. M. i syn W. M. po 2/10 części każdy z nich oraz wnuczka A.K. i wnuk S. G. po 1/10 części każdy z nich (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 1993 r., [...]). Spadek po Z. M. zmarłej w dniu [..] marca 1997 r., ostatnio stale zamieszkałej w S., na podstawie testamentu nabył w całości Z. [...] w S. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...]z dnia [...] października 2000 r., [...]). W ocenie Ministra Skarbu Państwa Wojewoda [...] powinien wszcząć postępowanie, a następnie po jego przeprowadzeniu wydać decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty, z uwagi na to, że stroną postępowania jest osoba prawna i jako taka nie posiada obywatelstwa polskiego (art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. z 2014 r., poz. 1090). Wojewoda nie wszczął postępowania w sprawie, a także nie poinformował należycie strony o wymogach, jakie musi spełnić wnioskodawca, aby otrzymać prawo do rekompensaty. Powyższe spowodowało, że organ I instancji przedwcześnie uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostało wydane z naruszeniem art. 7, 8, 9 i 28 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, iż organ I Instancji nie powinien był wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty. Z. [...], jako następca prawny Z. M., było uprawnione do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty (art. 5 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.). Do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), nie jest jednak wystarczający sam fakt naruszenia przepisów – naruszenie to musi mieć bowiem dodatkowo charakter rażący. Jednocześnie rażące naruszenie przepisów powinno, co do zasady, odnosić się do naruszenia przepisów prawa materialnego, a nie prawa procesowego. W niniejszej sprawie istota naruszeń sprowadza się do naruszenia przepisów prawa procesowego. Organ wyższej instancji uznał, że przy wydawaniu postanowienia, podlegającego badaniu w postępowaniu nieważnościowym, nie doszło do naruszenia art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., albowiem wnioskodawca z uwagi na nie spełnienie przesłanki określonej w art. 2 pkt 2 otrzymałby decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (Dz. U. z 2014 r., poz. 195) "W terminie określonym w ust. 1 osoby, które nie złożyły wniosku w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, mogą wystąpić o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jeżeli wykażą, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane niniejszą ustawą." Zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o prawo do rekompensaty może ubiegać się osoba fizyczna. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., I OSK 606/11. Biorąc pod uwagę powyższe Minister stwierdził, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Tym samym nie została spełniona przesłanka, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Skarbu Państwa nie dostrzegł również zaistnienia innych przesłanek, skutkujących nieważnością postanowienia. Jednocześnie wskazał, że ewentualne wady postanowienia wynikające z odmiennej – w stosunku do Wojewody – interpretacji przepisów, ocenić należy jako wadliwość postanowienia, która mogła skutkować jego wzruszalnością, ale w trybie zwykłym. Z. [...] nie złożyło jednak na nie zażalenia. Dodatkowo Minister Skarbu Państwa wskazał, że nawet w razie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia niemożliwe byłoby potwierdzenie prawa do rekompensaty, ponieważ w dalszym ciągu Z. [...] pozostaje osobą prawną i jako takie nie może spełnić wymogu posiadania obywatelstwa polskiego. Skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Z. w S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2015 r. odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. na skutek uznania, że rażącym naruszeniem prawa może być jedynie naruszenie norm prawa materialnego, podczas gdy wniosek taki jest sprzeczny z językową i systemową wykładnią przepisów prawa, 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2015 r. na skutek uznania, że skarżącej nie przysługuje prawo do rekompensaty, a więc na skutek badania meritum sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, 3. art. 11 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyrażający się w braku odniesienia się do zarzutów skarżącej, 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak analizy stanu faktycznego, wyrażający się w pominięciu faktu, że postępowanie administracyjne toczy się w stosunku do skarżącej z mocy samego prawa od 1991 r., 5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez nie uznanie za wydane z rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcia merytorycznego w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, oraz poprzez nie uznanie za wydane z rażącym naruszeniem prawa postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie przepisu, który wszedł w życie 20 lat po wszczęciu postępowania, 6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez nie uznanie za wydane z rażącym naruszeniem prawa postanowienia ukierunkowanego na pozbawienie strony postępowania prawa do sądu, 7. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia dla stwierdzenia, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane zamiast merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest rażącym naruszeniem prawa, oraz brak uzasadnienia – z punktu widzenia zasady racjonalnego działania organów administracji publicznej – znaczenia i sensowności utrzymywania w obrocie prawnym postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wobec strony, w stosunku do której postępowanie zainicjowane zostało z mocy samego prawa w 1991 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2015 r. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Skarbu Państwa było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., odmawiające wszczęcia postępowania – z wniosku Z. [...] w S. – w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości [...]. Wojewoda – powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. – uznał, że Z. [...], jako osoba prawna, nie może być stroną postępowania w przedmiocie rekompensaty, przyznawanej na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Osoba prawna nie może bowiem posiadać obywatelstwa polskiego, a to jest warunek przyznania prawa do rekompensaty (art. 2 pkt 2 ustawy z 8 lipca 2005 r.). Odmawiając stwierdzenia nieważności tego postanowienia Minister Skarbu Państwa stwierdził, że Wojewoda [...] powinien wszcząć postępowanie, a następnie po jego przeprowadzeniu wydać decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty, z uwagi na to, że stroną postępowania jest osoba prawna i jako taka nie posiada obywatelstwa polskiego (art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.). Przyznał więc, że Z. [...], jako następca prawny J. M., jest stroną postępowania w sprawie rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez J. M. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tyle że jako osobie prawnej rekompensata wnioskodawcy nie przysługuje. Odmowa stwierdzenia nieważności podyktowana jest zaś tym, że naruszenie dotyczy przepisu prawa procesowego i nie ma charakteru rażącego. Z taką oceną nie można się zgodzić. Wojewoda [...] postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. oparł na art. 61a § 1 k.p.a., czym niewątpliwie rażąco naruszył ten przepis, odmawiając przymiotu strony Z. [...]. Wnioskodawca postępowania w przedmiocie rekompensaty jest następcą prawnym właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co jest okolicznością bezsporną i wynika z postanowień spadkowych przywołanych przez organ nadzoru. Z. ma więc interes prawny we wszczęciu takiego postępowania, na gruncie art. 922 § 1 k.c., jak i w oparciu o art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. To, czy wnioskodawca spełnia pozostałe warunki do przyznania rekompensaty, w tym ten określony w art. 2 pkt 2 tej ostatniej ustawy, jest kwestią odrębną, która może być rozstrzygana dopiero po wszczęciu postępowania. Żeby orzekać o przesłankach prawa do rekompensaty należy najpierw wszcząć postępowanie. W tym znaczeniu Wojewoda [..] rażąco naruszył art. 61a § 1 k.p.a., gdyż pozbawił stronę postępowania możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia o jej prawach. Nieistotne jest przy tym, że art. 61a § 1 k.p.a. jest przepisem procesowym, skoro stanowił podstawę do orzekania o procesowej pozycji strony postępowania. Wskazany przepis może stanowić podstawę do odmowy wszczęcia postępowania tylko w sytuacji oczywistego braku interesu prawnego wnioskodawcy postępowania i nie stanowi podstawy do orzekania o przesłankach wynikających z normy prawa materialnego, tworzącej stosunek administracyjnoprawny. Dlatego też jego naruszenie ma charakter rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), skoro pozbawia stronę możliwości rozstrzygnięcia o jej prawach i kontroli sądowej rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Naruszenie tego przepisu stanowi więc naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych (w tym prawa do sądu) i dlatego błędna jest ocena Ministra, że naruszenie prawa nie miało w tym wypadku charakteru rażącego. Dlatego też zaskarżone postanowienia Ministra Skarbu Państwa, wydane w trybie nadzoru, podlegały uchyleniu. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące tego, kiedy i na czyj wniosek zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie rekompensaty nie należą do przedmiotu tej sprawy, gdyż data złożenia wniosku i określenie podmiotu, który tego dokonał, oraz legitymacji innych podmiotów należą do merytorycznych przesłanek orzekania w przedmiocie rekompensaty. W niniejszej sprawie tylko rozstrzygniecie nadzorcze dotyczące rozstrzygnięcia o wniosku Z. [...] podlegało kontroli sądu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i na podstawie art. 200 p.p.s.a., sąd orzekł jak w wyroku.