II OSK 1516/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 547/15 w sprawie ze skargi R. P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 547/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę R. P. (dalej zobowiązany albo skarżący) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z [...] maja 2015 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej PINB), wskazując jako podstawę prawną art. 125 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.), odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia, która została nałożona na zobowiązanego w wysokości 10 000 zł, na mocy postanowienia PINB z [...] września 2011 r., nr [...]. Postanowieniem z [...] maja 2015 r., WWINB wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej k.p.a.) i art. 18 u.p.e.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu WWINB wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], PINB nakazał zobowiązanemu rozbiórkę altany wykonanej z płyty obornickiej, zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w B., oznaczonej nr [...] na załączniku do protokołu z dnia [...] maja 2008 r. WWINB decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] utrzymał decyzję PINB w mocy. W związku z niewykonaniem decyzji co do nakazu rozbiórki, organ I instancji w dniu 4 marca 2011 r. wystosował do zobowiązanego upomnienie z zagrożeniem wszczęcia postępowania administracyjnego. Następnie w [...] kwietnia 2011 r. wystawił tytuł wykonawczy i postanowieniem nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia. Pismem z 17 listopada 2014 r. zobowiązany złożył wniosek o umorzenie grzywny w kwocie 10.000,00 zł. Pracownicy PINB 18 grudnia 2014 r. dokonali kontroli nieruchomości nr [...] w B. i drogi przylegającej do działki ustalając, że obiekt nie został rozebrany. Wobec tego PINB wydał postanowienie z [...] stycznia 2015 r. Zażalenie na to postanowienie złożył zobowiązany podaniem z dnia 26 stycznia 2015 r. Pismem z 11 lutego 2015 r. WWINB zlecił organowi I instancji dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i [...] w B., z zachowaniem przepisów prawa, celem stwierdzenia wykonania obowiązku rozbiórki altany, porównując ustalenia z ustaleniami kontroli poprzednich. W ocenie WWINB, zobowiązany nadal nie wykonał obowiązku ciążącego na nim na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. W trakcie kontroli nieruchomości nr [...] w B. w dniu 18 marca 2015 r. pracownicy PINB ustalili, że przy altanie zlikwidowano drewnianą drewutnię i zdemontowano schody wejściowe. Obecnie wymiary altany wynoszą 5,16 m x 7,98 m. Nie ulega jednak wątpliwości, że obiekt jest tą samą altaną, której dotyczyła egzekwowana decyzja. Potwierdza to porównanie zdjęć obiektu wykonanych w dniu 18 marca 2015 r. i w trakcie wcześniejszych kontroli nieruchomości. Altana była przedmiotem kontroli pracowników organu I instancji m.in. w dniu 21 maja 2008 r., 4 grudnia 2009 r., 27 lipca 2010 r., 4 grudnia 2009 r., 15 grudnia 2011 r. W trakcie tych kontroli wykonano zdjęcia obiektu. Na zdjęciach widoczny jest taki sam układ pokrycia dachowego (z charakterystycznymi białymi i czerwonymi miejscami) i oświetlenia zewnętrznego, a ponadto bloczki betonowe, na których posadowiony jest obiekt. W skardze z 18 maja 2015 r. zobowiązany wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i uznanie ich za bezprzedmiotowe lub unieważnienie tych orzeczeń, zarzucając organom działanie naruszające podstawową zasadę k.p.a. - działanie na podstawie przepisów prawa. Podniósł, że altana nie istnieje, gdyż została rozebrana w 2008 r. i na jej miejsce powstał barak socjalny jako zaplecze budowy domu jednorodzinnego. Zarzucił też, że organy nie dały mu możliwości wypowiedzenia się co do ustalonego stanu faktycznego, oraz że zawiadomienie o kontroli w dniu 18 grudnia 2014 r. otrzymał w dniu 19 grudnia 2014 r. i nie otrzymał protokołu z kontroli w dniu 18 marca 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. WSA, uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, podniósł, że w sprawie pozostawało poza sporem, że decyzją z [...] sierpnia 2010 r. PINB nakazał zobowiązanemu rozbiórkę samowolnie wybudowanej altany na posesji zlokalizowanej w B., na działce nr [...]. Wobec niewykonania nałożonego wymienioną decyzją obowiązku, PINB postanowieniem z [...] września 2011 r. zdecydował o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł. WWINB postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. WSA prawomocnym wyrokiem z 13 sierpnia 2014 r., w sprawie IV SA/Po 645/14 oddalił skargę zobowiązanego na to postanowienie. Pismem z 17 listopada 2014 r. zobowiązany wniósł o umorzenie grzywny i wskazał, że altana została rozebrana. Przeprowadzona 18 grudnia 2014 r., jak i późniejsza zlecona już przez organ II instancji kontrola 18 marca 2015 r. przez PINB i oględziny nieruchomości należącej do skarżącego potwierdziły jedynie zlikwidowanie drewnianej drewutni przy altanie i zdemontowanie schodów wejściowych z altany - przez co zmniejszyły się jej rozmiary. Pozostała część dotychczasowej altany pozostała w stanie niezmienionym. Jak stwierdził organ w protokole sporządzonym z tej kontroli, co potwierdziły też zdjęcia - widoczny jest ten sam układ pokrycia dachowego z charakterystycznymi białymi i czerwonymi miejscami i oświetlenie zewnętrzne, a nadto bloczki betonowe, na których posadowiony jest obiekt - identyczne cechy jak podczas poprzednich kontroli. Przyznaje to zresztą sam skarżący twierdząc, że barakowóz socjalny, który postawił po rzekomym rozebraniu altany - postawił w tym samym miejscu i wykorzystując materiały pozostałe z altany. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rozbiórka". W rozpatrywanej sprawie rozbiórką będzie całkowite usunięcie wybudowanej niezgodnie z przepisami prawa we wskazanym miejscu altany. W niniejszej sprawie przeprowadzona kontrola potwierdziła, że obiekt nie został rozebrany w całości. Potwierdzono jedynie częściowe rozebranie altany, a w pozostałej części obiekt jest identyczny, jak wykazany w poprzednich oględzinach potwierdzonych zdjęciami. Wprawdzie skarżący kwestionując te ustalenia podniósł, że obecnie jest to barakowóz, ale w żadnym razie nie można przyjąć, że za rozbiórkę można uznać przekształcenie obiektu w inny obiekt, dochodzi wówczas wprawdzie do zmiany pierwotnych cech użytkowych obiektu, lecz zmiana taka nie tylko nie ma cech restytucyjnych, przywracających porządek prawny do poprzedniego stanu rzeczy, lecz w istocie jest kolejnym aktem samowoli budowlanej polegającej na przekształceniu skutków samowoli budowlanej w inny, dogodny dla sprawcy samowoli sposób, czego nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności. WSA podzielił stanowisko organu, że na etapie postępowania egzekucyjnego organy nie mogą badać zasadności i legalności decyzji podlegającej wykonaniu. Niniejsze postępowanie dotyczy bowiem wykonania wskazanej powyżej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Za nieuzasadnione WSA uznał zarzuty co do uniemożliwienia skarżącemu zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami dowodowymi i niemożność uczestnictwa w oględzinach nieruchomości. Skarżący otrzymał pismo o możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami zgromadzonymi w sprawie oraz prawie wypowiedzenia się, wystosowane w trybie art. 10 § 1 k.p.a., w dniu 5 maja 2015 r., a w dniu 17 lutego 2015 r. otrzymał pismo o zleceniu przez organ II instancji PINB dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez dokonanie kontroli i utrwalenie jej wyników przez wykonanie zdjęć i sporządzenie protokołu. W skardze kasacyjnej R. P., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, zaskarżył wyrok z 24 marca 2016 r. w całości zarzucając naruszenie: 1) art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 u.p.e.a. przez uznanie za prawidłowe i zgodne z prawem niezastosowanie art. 125 § 1 u.p.e.a., podczas gdy było to w pełni uzasadnione okolicznościami sprawy, 2) art. 125 § 1 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na całkowicie dowolnym przyjęciu, że wykonanie decyzji uzasadniając umorzenie grzywny w celu przymuszenia musi mieć charakter trwały. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zwrot nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej zobowiązanemu z urzędu według norm przepisanych, które nie zostały uiszczone nawet w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny pozostawał związany sformułowanymi we wniesionym środku odwoławczym podstawami kasacyjnymi, nie stwierdzając wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, uwzględnianych na każdym jego etapie z urzędu. Rozpoznając wniesiony środek zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę wszystkie sformułowane w nim zarzuty, nie ograniczając się do uchybień w sporządzeniu podstaw kasacyjnych, które polegały na braku wskazania w obrębie której z przesłanek wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zostały one przytoczone. Rozróżnienie to nie ma charakteru jedynie teoretycznego, ponieważ jak to wynika z brzmienia art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konstruując zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący powinien wykazać, że zaistniałe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwracając uwagę w ramach pierwszego zarzutu na okoliczności faktyczne sprawy, skarżący kasacyjnie powinien był taki związek przedstawić, czego jednakże nie uczynił. Uchybienie to nie przeszkodziło jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpoznanie skargi kasacyjnej, wobec uznania za prawidłowe, spójne i logiczne ustaleń faktycznych przyjętych przez WSA za podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a., wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest podstawą do umorzenia nałożonej, a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia. Z przepisu tego wynika w sposób czytelny, że realizacja obowiązku w trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego stanowi podstawę do odstąpienia od jego dalszego stosowania. Wykonanie obowiązku oznacza doprowadzenie do takiego stanu faktycznego w sprawie, który będzie zgodny z treścią nałożonego na zobowiązanego w tytule wykonawczym obowiązku. Nieuprawnionym byłoby w tym względzie traktowanie jedynie o częściowej realizacji danej powinności. Ustawodawca poprzez treść art. 125 § 1 u.p.e.a. premiuje tych zobowiązanych, którzy pomimo zastosowania machiny egzekucyjnej doprowadzili jednak do wykonania obowiązku, dzięki czemu niecelowym było stosowanie względem nich kolejnych środków egzekucyjnych. W niniejszej sprawie sąd I instancji, w ślad za organami obu instancji, trafnie przyjął, że zobowiązany nie wykonał spoczywającego na nim obowiązku rozbiórki altany. Świadczą o tym protokoły z przeprowadzonych na terenie nieruchomości kontroli, a także zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Wykonanie obowiązku rozbiórki altany powinno stanowić okoliczność niebudzącą wątpliwości. Dokonane przy tym obiekcie przeróbki, przy zachowaniu tych samych materiałów budowlanych, nie mogą prowadzić do przyjęcia odmiennego poglądu, gdyż w ten sposób zastosowanie przymusu egzekucyjnego, a tym samym doprowadzenie do zgodności pomiędzy istniejącym stanem faktycznym, a stanem prawnym byłoby niemal niemożliwe. Zobowiązani w prosty sposób mogliby unikać stosowania przymusu egzekucyjnego, a tym samym doprowadzenia do stanu zgodności z prawem zaistniałego stanu faktycznego, dokonując w mniejszym bądź większym stopniu zmian przedmiotowych obowiązku. Taka praktyka, uniemożliwiająca kontynuowanie podjętych czynności egzekucyjnych, nie tylko prowadziłaby do obniżenia poziomu efektywności egzekucji, lecz przede wszystkim stanowiłaby zaprzeczenie konstytucyjnej zasady praworządności, która poprzez art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 6 k.p.a. znajduje zastosowanie na obszarze administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania w zakresie dotyczącym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego ustanowionego z urzędu, ponieważ właściwym do podjęcia tego rozstrzygnięcia pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.