II OSK 243/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 824/15 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od E. S. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 824/15, na skutek skargi E. S., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z [...] października 2012 r. o odmowie uchylenia decyzji tego organu z [...] marca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Spółce z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości W. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Starosta K. decyzją z [...] marca 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości W., składającej się z wieży kratowej o wysokości 55,45 m, anten radiowoliniowych, urządzeń sterujących oraz przyłącza energetycznego. Decyzja ta została wydana bez udziału skarżącej, która w związku z tym wniosła podanie o wznowienie postępowania, twierdząc, że była stroną postępowania w sprawie wydania tej decyzji i w tym postępowaniu nie brała udziału bez własnej winy. Rozpoznając podanie o wznowienie postępowania Starosta K. decyzją z [...] października 2012 r., powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] marca 2011 r., przyjmując, że oddziaływanie inwestycji ogranicza się do terenu działki, na której ona się znajduje (działki nr [...]), co powoduje, że skarżąca, będąca właścicielką sąsiedniej działki nr [...], nie była stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania skarżącej od decyzji Starosty K. z [...] października 2012 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2013 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy jego decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na skutek skargi skarżącej, wyrokiem z 24 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 354/13, uchylił obie wskazane decyzje organów administracji. W ocenie WSA w Krakowie, prawidłowo wyznaczony obszar oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja Starosty K. z [...] marca 2011 r., powinien obejmować nieruchomość, której właścicielką jest skarżąca, bowiem nad nią są zlokalizowane strefy pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w W., wyrokiem z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2376/13, uchylił wyrok WSA w Krakowie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy uznał, że istota sprawy sprowadza się do sporu o ustalenia faktyczne, mianowicie, czy pole elektromagnetyczne o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2, emitowane przez urządzenia znajdujące się na działce nr [...], obejmuje także sąsiednią działkę nr [...], której właścicielką jest skarżąca. Opierając się na projekcie zagospodarowania działki, stanowiącym część projektu budowlanego, NSA stwierdził, że pole elektromagnetyczne o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 nie będzie występowało poza działką nr [...]. Odmienne ustalenia Sądu pierwszej instancji Sąd drugiej instancji uznał za wynik błędnego odczytania rysunku stanowiącego część opracowania pod tytułem "Wyniki weryfikacji dla anten wg Rozporządzenia Rady Ministrów Dz.U. z dnia 31.08.2007 r., Nr 158, poz. 1105", gdzie zaznaczono strefę oddziaływania pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 oraz odległość od środka elektrycznego anteny. NSA stwierdził, że "ten ostatnio wymieniony parametr nie ma jednak znaczenia dla ustalania obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej według kryterium (rzeczywistej) gęstości mocy pola elektromagnetycznego, wyznaczonego w rozporządzeniu z 2003 r. Obrazuje on jedynie odległość od środka elektrycznego anten potencjalnych miejsc dostępnych dla ludzi na potrzeby kwalifikowania inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) i nie jest źródłem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego". Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok. Uzasadniając go wskazał, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 30 kwietnia 2015 r. Uznał, że w tym wyroku podniesiono, iż zadaniem Sądu pierwszej instancji będzie ocena, czy organ administracji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz wskazano przepisy stanowiące kryteria tej oceny. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że oceniając w tych ramach zgodność z prawem zaskarżonej decyzji uznał, iż została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji Sąd ten uznał, że nie została rozważona kwestia "kumulacji pól elektromagnetycznych". Wyjaśniając to bliżej Sąd pierwszej instancji odwołał się do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, uznając, że ten akt prawny ma w sprawie zastosowanie z uwagi na złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę pod jego rządami. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z powołanego § 4 wynika konieczność sumowania, przy ocenie oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, parametrów tego samego rodzaju, z przedsięwzięć tego samego rodzaju istniejących i planowanych na terenie jednego zakładu lub obiektu. Nierozważenie tej kwestii i innych z nią związanych stanowi, w ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszenie przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest zasadna i to bez konieczności rozważenia innych, dalej idących okoliczności. W skardze kasacyjnej przytoczono następujące podstawy kasacyjne. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało polegać na przyjęciu, że organy obu instancji nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego i dokonały błędnych ustaleń. Naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko są przepisami, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, w tym zabudowy, związane z przedsięwzięciem, którego dotyczy sprawa. W ocenie skarżącego, przepisami, które wprowadzają takie ograniczenia są przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez zastosowanie tych przepisów i uwzględnienie skargi, mimo że nie doszło do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sformułowaniu wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności obowiązku zastosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jako przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także niezasadne poddanie pod wątpliwość dokumentów prywatnych przedłożonych przez inwestora. Naruszenie art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa przyjętej przez NSA w wyroku z 30 kwietnia 2015 r., przy czym chodziło o wykładnię, która zawierała się, w ocenie skarżącego kasacyjnie, w następującym fragmencie uzasadnienia tego wyroku: "(...) kryterium, które w niniejszej sprawie powinno decydować o tym, czy działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, jest zlokalizowanie stref o gęstości pola elektroenergetycznego większej niż 0,1 W/m2, emitowanego przez nadajniki stacji. Należy dodać, że kryterium tym posługuje się rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). Zatem, to od ustalenia, czy działka skarżącej tj. [...] znajduje się w obszarze takiego oddziaływania, czy poza nim, zależy wniosek co do statusu skarżącej jako strony w przedmiotowym postępowaniu.". Naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów oraz w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez uznanie za przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego powołanych przepisów ostatnio wymienionego rozporządzenia zamiast przepisów powołanego rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Biorące udział w postępowaniu [...] Stowarzyszenie [...] "[...]" w R. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie przede wszystkim zrzucono naruszenie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny, któremu została przekazana sprawa, w której NSA wydał wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W rozpoznawanej sprawie NSA wydając wyrok z 30 kwietnia 2015 r. dokonał jednoznacznej wykładni prawa w zakresie ustalania obszaru oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), gdy inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Po pierwsze, tak jak wskazano w skardze kasacyjnej, w przytoczonym w skardze kasacyjnej fragmencie uzasadnienia przyjął, że obszar oddziaływania takiego obiektu zależy od kryterium w postaci zasięgu pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. nr 192, poz. 1883). Po drugie, w dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że obszaru tego nie ustala się na podstawie parametru pod postacią "odległości od środka elektrycznego anteny" występującego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.). Z tego wynika, że obszaru tego nie ustala się także na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), które poprzedzało rozporządzenie powołane przez NSA, w którym również występuje wskazany parametr. Istotne jest przy tym, że parametr ten w obu rozporządzeniach występuje w przypadku inwestycji z zakresu radiokomunikacji (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 obu rozporządzeń). Nie ulega zatem wątpliwości, że wykładnia, której dokonał NSA w wyroku z 30 kwietnia 2015 r., formalnie dotycząca jedynie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dotyczy także rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, konstruując tezę o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mającą uzasadniać uwzględnienie skargi. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że skarga kasacyjna jest zasadna, zaś zaskarżony wyrok powinien być uchylony, a sprawa ponownie rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji z uwzględnieniem wiążącej wykładni dokonanej przez NSA w wyroku z 30 kwietnia 2015 r. Odnosząc się do pozostałych podstaw kasacyjnych zauważyć należy, że w istocie wiążą się one z zasadniczym zarzutem, jakim jest zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. i z tego względu też są zasadne. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącej na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się wpis sądowy oraz wynagrodzenie i wydatki pełnomocnika skarżącej kasacyjnie.