II SA/Wa 84/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Anna Mierzejewska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zaszeregowania stanowiska służbowego i przyznania dodatku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] października 2014 r. Minister Spraw Wewnętrznych, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia zaszeregowania od dnia 1 października 2014 r. stanowiska starszego specjalisty do stopnia etatowego kpt./st. chor. szt. oraz przyznania dodatku służbowego na czas nieokreślony w wysokości 20,31 % podstawy naliczenia tego dodatku na zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Komendant Główny Straży Granicznej, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2014 r. zaszeregował zajmowane przez [...] SG J. K., funkcjonariusza Komendy Głównej Straży Granicznej, stanowisko [...] do stopnia etatowego [...] oraz przyznał dodatek służbowy na czas nieokreślony w wysokości 20,31 % podstawy naliczenia tego dodatku na zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku. Powyższe nastąpiło w związku z wejściem w życie z dniem 1 października 2014 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 września 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1233). Rozkaz personalny doręczono zainteresowanemu w dniu [...] października 2014 r. W dniu 22 października 2014 r., z zachowaniem terminu, [...] SG J. K. złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz uznanie, iż dodatek służbowy stanowiący 20,31% podstawy naliczenia winien być liczony od kwoty 4126,40 zł. W ocenie skarżącego, rozkaz personalny został wydany z naruszeniem art. 42 ustawy o Straży Granicznej, sankcjonuje on niekorzystne dla niego przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, naruszając przy tym prawo funkcjonariusza do naliczenia podstawy dodatku służbowego z uwzględnieniem posiadanego stopniu [...]. Ponadto w rozkazie personalnym nie uwzględniono prawa do dodatku służbowego wynikającego z § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego o czym ma świadczyć wysokość kwoty stanowiącej podstawę naliczenia dodatku służbowego. Analizując niniejszą sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych zważył, co następuje. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 września 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. poz. 1233), zwanym dalej rozporządzeniem zmieniającym, które weszło w życie w dniu 1 października 2014 r., wprowadzono między innymi zmianę zaszeregowania niektórych stanowisk do nowych grup uposażenia zasadniczego i stopni etatowych, albo zmianę zaszeregowania, niektórych stanowisk do nowych stopni etatowych. Wyżej powołane rozporządzenie określiło nowe zasady przyznawania funkcjonariuszowi dodatków do uposażenia. Zgodnie z nowym brzmieniem § 7 i 8 rozporządzenia, przyznając dodatki służbowe i funkcyjne odstąpiono od dotychczasowego sposobu ustalania tych dodatków polegającego na zaliczeniu poszczególnych stanowisk służbowych do określonego dla każdego ze stanowisk przedziału kategorii dodatku funkcyjnego albo służbowego, a następnie przyznaniu jednej z kategorii w tym przedziale, przyjmując, że wysokość przyznanego dodatku funkcyjnego lub służbowego stanowić będzie określony procent podstawy naliczenia dodatku. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 6 w związku z § 7 ust. 3a rozporządzenia, podstawę naliczenia dodatku służbowego stanowi suma wysokości przysługującego funkcjonariuszowi uposażenia zasadniczego według grupy tego uposażenia i dodatku za stopień, do którego zostało zaszeregowane stanowisko służbowe, na którym funkcjonariusz pełni służbę, określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia, wykaz stanowisk służbowych, których zajmowanie uprawnia funkcjonariuszy do otrzymania dodatku służbowego, określa tabela stanowiąca załącznik nr 6 do rozporządzenia. Od dnia 1 października 2014 r. (data wejścia w życie ww. rozporządzenia), stosownie do nowego brzmienia załącznika nr 2, tabela nr 1 rozporządzenia zmieniającego stanowisko służbowe starszego specjalisty w Komendzie Głównej Straży Granicznej zostało zaszeregowane do stopnia etatowego [...] w miejsce dotychczasowego zaszeregowania do stopnia etatowego [...] przy niezmienionej 9 grupie uposażenia zasadniczego. Ustosunkowując się do odwołania [...] SG J. K., organ stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Wbrew temu, co twierdzi [...] SG J. K., przy ustalaniu dodatku służbowego w formie przewidzianej w znowelizowanym rozporządzeniu, jak również podstawy naliczenia tego dodatku, zaistniała konieczność uwzględnienia grupy uposażenia zasadniczego zgodnie z zajmowanym przez funkcjonariusza stanowiskiem - starszy specjalista, 9 grupa uposażenia zasadniczego I kategorii (uposażenie wg grupy: 2.760,00 zł) oraz dodatku za stopień, do którego zaszeregowane zostało aktualnie stanowisko [...] (kwota 12.890,30 zł). Powyższe dało łącznie podstawę naliczenia dodatku służbowego na dzień 1 października 2014 r. w wysokości 4050,30 zł. Dodatek służbowy określono na 20,31 % podstawy naliczenia, co jest zgodne z cytowanymi wyżej przepisami. Zgodnie z § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego, funkcjonariuszowi, który w dniu wejścia w życie rozporządzenia otrzymał na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów dodatek funkcyjny przyznany na czas pełnienia służby na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym albo dodatek służbowy przyznany na czas nieokreślony – przyznaje się odpowiednio dodatek funkcyjny na czas pełnienia służby na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym albo dodatek służbowy na czas nieokreślony, w miesięcznej wysokości nie mniejszej niż wynikająca z przyznanej funkcjonariuszowi przed tym dniem kategorii dodatku funkcyjnego, albo dodatku służbowego. W odwołaniu skarżący podniósł, że przy określaniu wysokości dodatku służbowego organ I instancji nie zastosował § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego, funkcjonariusz pełniący służbę w dniu wejścia w życie rozporządzenia na stanowisku zaszeregowanym do określonego stopnia etatowego zachowuje prawo do stopnia etatowego określonego dla tego stanowiska na podstawie dotychczasowych przepisów, nie dłużej jednak niż do dnia mianowania na pierwszy stopień w korpusie lub do końca okresu wymaganego do przesłużenia w stopniu, na który funkcjonariusz został mianowany przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Skarżący przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego posiadał stopień [...] Straży Granicznej, w związku z powyższym zachowanie mu prawa do tego stopnia etatowego SG było bezzasadne. Podkreślić w tym miejscu należy, iż w świetle cytowanych wyżej przepisów zachowanie funkcjonariuszowi w trybie § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego stopnia etatowego określonego dla stanowiska na podstawie dotychczasowych przepisów nie ma wpływu na sposób określania podstawy naliczenia dodatku służbowego ani też jego wysokości. Jak już wskazano, podstawa naliczenia dodatku służbowego zależna jest od stopnia etatowego, do którego zostało zaszeregowane stanowisko służbowe wedle aktualnie obowiązujących przepisów. Przepisy w tym zakresie nie dopuszczają zastosowania stopnia etatowego zachowanego na podstawie § 2 ust. 3. Wskazana przez skarżącego w odwołaniu podstawa naliczenia dodatku służbowego w kwocie 4.126,40 zł została wyliczona z uwzględnieniem posiadanego przez niego stopnia [...]. Jak wynika ze wskazanych wyżej przepisów, uwzględnienie do wyliczenia podstawy naliczenia dodatku służbowego, dodatku za stopień, na który został mianowany funkcjonariusz, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 42 ustawy o Straży Granicznej i wydania decyzji sankcjonującej przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe, należy stwierdzić, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Zaskarżonym rozkazem personalnym organ I instancji stwierdził zaszeregowanie stanowiska [...] w Komendzie Głównej Straży Granicznej (zajmowanego przez funkcjonariusza) do stopnia etatowego [...], jak również przyznał dodatek służbowy w nowej wysokości. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie skutkowało zmianą zajmowanego stanowiska służbowego, a tym bardziej przeniesieniem funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego. W uzasadnieniu skargi zakwestionował, iż w związku z nowelizacją rozporządzenia z urzędu nastąpiło przeniesienie wszystkich funkcjonariuszy na nowe stanowisko służbowe, zarzucił że organ działając w ten sposób naruszył art. 42 ustawy o SGW, wskazał że KGSG zaszeregował stanowisko zajmowane przez skarżącego do stanowiska o innych parametrach mniej korzystnych niż w poprzednim ładzie prawnym, czyli dokonał czynności przewidzianej w art. 36 ustawy o SG, czym naruszył gwarancje stałości nabytego prawa materialnego funkcjonariusza określone w art. 42 ustawy o SG a tym samym art. 7 Konstytucji RP. Podkreślił, że zgodnie z art. 24 Konstytucji istnieje potrzeba nie tylko zrewidowania podjętej decyzji, ale rewizja samej nowelizacji rozporządzenia w świetle poszanowania konstytucyjnych praw obywateli do godziwego wynagrodzenia i awansu, funkcjonariusze o stopniu niższym niż etatowy mają nie równo otwartą drogę awansu na wyższy stopień służbowy, natomiast o stopniu służbowym wyższym niż etatowy jest niedoprecyzowana, ich perspektywa w służbie pozostaje niepewna. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę powołał argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 134 ppsa, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze wniesionej przez uprawniony podmiot. Wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie będąc związany granicami skargi, sąd obowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonej decyzji. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza bowiem, że Sąd nie może uczynić przedmiotem zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W świetle powołanego przepisu, Sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Norma ta obowiązuje Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od czynionych zarzutów do wypowiedzenia się o jej zgodności z prawem w całokształcie, mając na uwadze zarówno ocenę postępowania administracyjnego, jak i podjęte rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej organ wszczął z urzędu postępowanie, w związku z wejściem w życie z dniem 1 października 2014 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 września 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1233) i rozkazem personalnym z dnia [...] października 2014 r. zaszeregował zajmowane przez [...] SG J. K., funkcjonariusza Komendy Głównej Straży Granicznej stanowisko [...], do stopnia etatowego [...] oraz przyznał dodatek służbowy na czas nieokreślony w wysokości 20,31% podstawy naliczenia tego dodatku na zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku. Zgodnie z art. 61 § 4 kpa, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, umożliwiając im rzeczywisty udział w tym postępowaniu oraz możliwość obrony ich praw. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych z urzędu, nie można ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości złożenia przez nią odwołania. Podkreślić należy, iż zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową decyzji, która stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji i to bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 10 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pierwszą czynnością o jakiej dowiedział się skarżący była doręczona mu decyzja. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz treść uzasadnienia organu, nie można ustalić, czy uniemożliwienie stronie czynnego udziału miało wpływ na jego wynik. Ponownie rozpoznając sprawę przy udziale skarżącego organ jeszcze raz powinien rozważyć sprawę i podniesione przez skarżącego zarzuty. W szczególności organ powinien się odnieść do zarzutu naruszenia art. 36 i art. 42 ustawy o Straży Granicznej i zbadać, czy istotnie nowe stanowisko zaszeregowania J. K. jest równorzędne w stosunku do poprzedniego, przy uwzględnieniu wszystkich parametrów, a nie tylko parametrów finansowych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.