II OSK 2976/15

Dnia 1 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 571/15 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 571/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koninie pismem z dnia 4 grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), skierował do A. S. upomnienie, wzywając ją do wykonania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2013 r., poz. 947 ze zm.; dalej: ustawa), tj. poddania małoletniego syna T. S. obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw odrze, śwince i różyczce. W związku z niewykonaniem przez zobowiązaną ww. obowiązku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koninie w dniu [...] lipca 2014 r. wystawił na A. S. tytuł wykonawczy nr [...] dotyczący obowiązku poddania małoletniego dziecka T. S. obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw odrze, śwince i różyczce. Następnie Wojewoda Wielkopolski w dniu [...] marca 2015 r. nadał mu klauzulę o skierowaniu tytułu egzekucyjnego do egzekucji i postanowieniem znak: [...] z tego samego dnia nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 440 zł. A. S. pismem z dnia 12 marca 2015 r. zgłosiła do Wojewody Wielkopolskiego zarzuty do tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie, i wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca zarzuciła brak wymagalności obowiązku. Wskazała, iż na wykonanie poszczególnych szczepień zobowiązany ma wyznaczony konkretny okres ograniczony wiekiem dziecka. W związku z tym moment wymagalności dla szczepień określonych w tytule wykonawczym nie nadszedł, ponieważ dziecko skarżącej nie ukończyło wieku określonego w wyżej wspomnianych przepisach. Dalej podniosła zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Wskazała, że obowiązek poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisów prawa, a nie obowiązkiem wynikającym z decyzji lub postanowienia, co wyłącza możliwość wszczynania i prowadzenia egzekucji przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skarżąca zarzuciła również niespełnienie wymogów określonych w art. 27 i art. 26 u.p.e.a. i wystawienie tytułu egzekucyjnego niezgodnego z obowiązującym wzorem. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koninie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 34 § 1, 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), uznał zarzuty za niezasadne. Po rozpatrzeniu zażalenia A. S. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił wszystkie twierdzenia i wnioski Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, iż zarzut dotyczący braku wymagalności obowiązku z uwagi na stwierdzenie, iż moment wymagalności poszczególnych szczepień określonych w tytule wykonawczym jeszcze nie nadszedł, nie jest trafny, gdyż czas wykonania szczepienia określony jest w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych oraz Programie Szczepień Ochronnych, które zawierają wskazania na wykonanie szczepień ochronnych wielokrotnie powtarzających się na przestrzeni 19 lat życia w celu uzyskania pełnej odporności przez dziecko na poszczególne choroby zakaźne. Odnośnie do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej podkreślono, iż zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organy inspekcji sanitarnej zostały powołane do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1). W ramach przysługujących im kompetencji są one również uprawnione do wydawania zarządzeń i decyzji lub występowania do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych, co wynika wprost z art. 5 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje możliwości wydania decyzji dotyczących szczepień ochronnych, gdyż obowiązek ten jest bezpośrednio wykonalny oraz wynika on wprost z przepisów prawa. Organ podkreślił, że obowiązek wykonania szczepień u dzieci jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym, bezpośrednio wykonalnym, a organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych w rozumieniu art. 20 ust. 1 ww. ustawy jest wojewoda. A. S. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonych postanowień i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w zażaleniu. Skarżąca zarzuciła: brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, a ponadto zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wyjaśniła, że nie uchyla się od szczepień ochronnych, wprost przeciwnie – bardzo chciałaby wzmocnić odporność dziecka, jednak musi się to odbyć w sposób bezpieczny dla życia i zdrowia dziecka. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że najdalej idącym zarzutem podnoszonym przez skarżącą jest zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ i niedopuszczalności prowadzenia egzekucji obowiązku poddania małoletniego dziecka szczepieniu ochronnemu. Stwierdził, że w pierwszej kolejności konieczne jest zatem ustalenie, czy istnieje prawny obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym oraz wyjaśnienia, jaki jest organ właściwy do prowadzenia ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Sąd stwierdził, że wynikający art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny a jego niedopełnienie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Sąd przywołał przepis art. 20 ust. 1 u.p.e.a. i stwierdził, że kierownicy wojewódzkich (i powiatowych) służb, inspekcji i straży, w tym organy inspekcji sanitarnej, są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy wojewody, który jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. W konsekwencji Sąd uznał, że możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym przez organy inspekcji sanitarnej musi wynikać bezpośrednio z przepisów szczególnych. W ocenie Sądu skoro brak jest władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałoby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu, to brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.e.a., był powiatowy inspektor sanitarny. W konsekwencji Sąd uznał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koninie i Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie są organami właściwymi w sprawie, ponieważ organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda. Stwierdził, że przedmiotowe postępowanie toczące się przed organami inspekcji sanitarnej zostało wszczęte i zakończone rozstrzygnięciami organów, które pozostawały niewłaściwe rzeczowo, stąd postanowienia tych organów dotknięte są wadą nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Wyrok zaskarżył w całości oraz wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 20 § 1 u.p.e.a., polegające na błędzie subsumcji, co wyraża się w błędnym uznaniu, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koninie oraz Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wydając na podstawie art. 34 u.p.e.a. zaskarżone postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, działał jako organ egzekucyjny prowadzący postępowanie w sprawie przymusowego wykonania obowiązku niepieniężnego w postaci zaszczepienia małoletniego dziecka, a w konsekwencji był organem niewłaściwym do wydania przedmiotowych postanowień. W istocie zaś wskazane postanowienia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają charakter stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów i wydane zostały przez organy właściwe na wniosek Wojewody Wielkopolskiego, będącego organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie egzekucyjne w ww. sprawie zgodnie z art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że w pełni zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, uregulowana w art. 33 – 35 u.p.e.a., jest specyficznym dla tego postępowania środkiem prawnym przysługującym zobowiązanemu w celu jego ochrony na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, służącym weryfikacji czynności egzekucyjnych. Rozpoznawanie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej można podzielić na trzy zasadnicze etapy. Pierwszy etap to wstępna kontrola wniesionych zarzutów przez organ egzekucyjny, którym w tej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, jest Wojewoda Wielkopolski. Drugi etap to zajęcie przez wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym stanowiska w zakresie zarzutów na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. Trzecim etapem jest rozpoznanie zarzutów przez organ egzekucyjny, a więc rozpoznawanie w znaczeniu ścisłym. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia) zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku, o którym mowa w art. 33 § 2, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] lipca 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koninie wystawił tytuł wykonawczy nr [...] skierowany do A. S. w związku z uchylaniem się przez nią od wykonania obowiązku szczepień małoletniego syna T. S. Wraz z tytułem wykonawczym z klauzulą o skierowaniu go do egzekucji (nadaną przez Wojewodę Wielkopolskiego) zostało jej doręczone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Następnie pismem z dnia 12 marca 2015 r. skarżąca zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dalej z akt sprawy wynika, że Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. pismem z dnia 24 marca 2015 r. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie o zajęcie stanowiska wierzyciela w związku ze zgłoszeniem przez A. S. zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koninie uznał wniesione zarzuty za niezasadne, zaś Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Nie uszło uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w podstawie prawnej rozstrzygnięć organów obu instancji wskazano w sposób niewystarczająco precyzyjny szereg przepisów (art. 34 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. w postanowieniu organu pierwszej instancji oraz art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. w zaskarżonym postanowieniu), które dotyczą zarówno postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, jak i postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. W sentencjach obu postanowień brak jest ponadto jednoznacznego określenia rodzaju wydanego rozstrzygnięcia. Pominąć jednak nie można, że w uzasadnieniach tych postanowień organy wyraźnie wskazywały, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koninie wyraził stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś organ odwoławczy rozpoznał zażalenie na to właśnie postanowienie. Również z wyżej opisanego trybu procedowania w sprawie przymuszenia skarżącej do wykonania egzekwowanego obowiązku wynika, że tak jak twierdzi to wnoszący skargę kasacyjną zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są rozstrzygnięciami wydanymi w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym (art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a.), a nie rozstrzygnięciami organu egzekucyjnego w rozumieniu art. 20 § 1 tej ustawy, prowadzącego postępowanie egzekucyjne w zakresie wykonania obowiązków niepieniężnych. Z tych powodów za trafny należy uznać wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 20 § 1 u.p.e.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji mylnie przyjął, dokonując wadliwej subsumcji stanu faktycznego, że kontrolowane w tej sprawie postanowienia dotyczą rozpoznania zarzutów przez organ egzekucyjny, gdy tymczasem dotyczyły one zajęcia przez wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym, w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a., stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów. Organy państwowej inspekcji sanitarnej nie działały w tej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz w trybie ww. przepisu wyraziły stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym i były organami w tej sprawie właściwymi. W niniejszej sprawie na żadnym jej etapie ani organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani Wojewoda Wielkopolski nie kwestionowały swojej właściwości rzeczowej, lecz jej przestrzegały, co znajduje odzwierciedlenie w podejmowanych przez nie czynnościach procesowych i aktach sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że zarzut skargi kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie, należało uchylić zaskarżony wyrok w całości oraz przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona kontroli zaskarżonego postanowienia mając na uwadze, że jego przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów wyrażone na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. Na koniec wyjaśnić należy, że skarga do Sądu pierwszej instancji została wniesiona w dniu 24 czerwca 2015 r. W dniu 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Aktualnie, na mocy znowelizowanego tą ustawą art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., nie jest już możliwe zaskarżenie do sądu administracyjnego postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej powyższego przepisu w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą nie stosuje się do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 15 sierpnia 2015 r., toteż w niniejszej sprawie kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia jest dopuszczalna. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro uwzględnienie skargi kasacyjnej związane było z wadliwym działaniem Sądu pierwszej instancji, to zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi art. 207 § 2 p.p.s.a. i w związku z tym odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.