VII SA/Wa 49/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "O." w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Wspólnoty Mieszkaniowej "O." w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), po zapoznaniu się z odwołaniem L. Sp. z o.o. działającej w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej "O." od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].10.2014r., nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej "O." z siedzibą w W. przy ul. [...], [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. poprzez: wykonanie robót wskazanych w ekspertyzie technicznej nr [...] sporządzonej w maju 2014r. poprzez: usunięcie nieszczelności i przecieków wody w garażu, wykonanie ław kominiarskich i wejść na dach, naprawę czół balkonów/loggii/tarasów, odwodnienie nawierzchni w garażu oraz wskazanych w protokole nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. z okresowej kontroli przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] poprzez: wydłużenie przewodów kominowych obsługujących ostatnią kondygnację budynku, zamontowanie nawiewników w oknach, drzwiach balkonowych lub w innych częściach przegród zewnętrznych lokali mieszkalnych - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ po jego otrzymaniu. Warunkiem skuteczności wniesionego odwołania jest zachowanie ustawowego terminu dla dokonania tej czynności procesowej. Uchybienie terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ stwierdził, że znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru, dowodzi, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].10.2014r., została odebrana przez L. Spółką z o.o. w dniu 10.10.2014r. Zwrotne potwierdzenie odbioru tego rozstrzygnięcia w dniu 10.10.2014r. zostało odesłane do organu powiatowego, o czym świadczy stempel poczty na odwrotnej stronie potwierdzenia odbioru. Nadto organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wysłana na prawidłowy adres oraz zawierała poprawną informację o trybie i terminie do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji wynosił 14 dni i upłynął w dniu 24.10.2014r. Natomiast odwołanie L. Sp. z o.o. działającej w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej "O." zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 27.10.2014r. Złożenie powyższego odwołania nastąpiło z opóźnieniem, czyli już po upływie 14-dniowego terminu przewidywanego do jego wniesienia. W związku z powyższym, organ II instancji był zobowiązany na podstawie art. 134 Kpa stwierdzić uchybienie terminu do jego wniesienia. Wspólnota Mieszkaniowa "O." ul. [...] w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].10.2014r. Zaskarżonemu postanowieniu, Wspólnota zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę jego wydania, wynikający z naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 134 kpa, art. 129 kpa w zw. z art. 44 § 1 i 2 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, iż skarżąca otrzymała decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].10.2014r. w trybie doręczenia zastępczego, podczas gdy doręczenie to było bezskuteczne, - art. 58 § 1 i § 2 kpa poprzez nierozpatrzenie złożonego przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Skarżąca Wspólnota domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, ewentualnie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].10.2014r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew twierdzeniom organu Wspólnota nie odebrała decyzji PINB w dniu 10.10.2014r. w trybie doręczenia zastępczego. Adresat decyzji administracyjnej musi być o niej zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości. Domniemanie doręczeń przewidziane w art. 44 § 1-4 K.p.a. pociąga za sobą skutki doręczenia tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione, w tym m.in. gdy doręczyciel dokonał stosownych adnotacji. Wspólnota podniosła, że mogła się zapoznać z decyzją PINB dopiero w dniu 14.10.2014r., a nie jak twierdził organ już w dniu 10.10.2014r. Wynikało to z faktu nieprawidłowego wykonania przez pocztę polską doręczenia zastępczego do rąk osoby nieuprawnionej tj. pracownika ochrony nieruchomości przy ul. [...] w W. Pracownik ochrony nieruchomości Wspólnoty nie znajduje się w ustawowym kręgu osób uprawnionych do odbioru pism w postępowaniu administracyjnym. Także pomieszczenie ochrony nieruchomości nie spełnia przesłanki prawidłowego miejsca doręczenia przesyłki. Aby można było skutecznie doręczyć korespondencję w postępowaniu administracyjnym w sposób przewidziany w art. 43-44 kpa (doręczenie zastępcze) niezbędne jest skierowanie jej na prawidłowy adres strony oraz doręczenie do rąk osoby uprawnionej. Jednoczenie brak jest przepisu wskazującego na termin od którego liczy się skuteczność doręczenia zastępczego. Nie można było przyjąć, że doręczenie zastępcze było skuteczne wobec strony skarżącej, gdyż okoliczność faktycznego przekazania pisma przez pracownika ochrony, jak również termin dokonania takiego przekazania powinny być przedmiotem badania przez organ. Poza tym Wspólnota wskazała, że z ostrożności procesowej wniosła na podstawie art. 58 § 1 i § 2 kpa o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji PINB. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skargę należało uwzględnić, pomimo, iż argumentacja w niej zawarta nie była w całości trafna. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym organ, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Wspólnotę Mieszkaniową "O." w W. od decyzji organu pierwszej instancji. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ocena Sądu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo zaskarżonym postanowieniem stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na wstępie wskazać należy, że odwołanie, jako środek zaskarżenia decyzji administracyjnej umożliwia stronie postępowania administracyjnego, niezadowolonej z wydanej decyzji, domaganie się ponownego rozpatrzenia sprawy i jest gwarancją realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a., będącej wyrazem reguły konstytucyjnej określonej w art. 78 Konstytucji RP. Sprowadza się ona do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy. Wyrazem jej realizacji jest regulacja art. 127 § 1 k.p.a., która przewiduje, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie. Na zasadzie art. 127 § 2 k.p.a. odwołanie wnoszone jest do organu wyższego stopnia, bądź innego organu odwoławczego przewidzianego w ustawie. W przypadku pisemnej formy załatwienia sprawy, tj. sporządzenia decyzji w formie pisemnej, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji (art. 129 § 2 k.p.a.). Fakt prawidłowego doręczenia ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie. Odwołanie wówczas strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji (art. 127 § 1, art. 129 § 2 k.p.a.). Skuteczność czynności doręczenia ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji stroną tego postępowania była Wspólnota "O." w W.. W celu dalszych rozważań niezbędnym jest wskazanie na problem uczestnictwa wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym który jest złożony, ze względu na odrębność prawną tej jednostki organizacyjnej, oraz z uwagi na szczegółowe regulacje odnoszące się do jej reprezentacji zawarte w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.). Dla organów administracji, rozstrzygające znaczenie ma przepis art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali określający, iż zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz. W świetle powyższego uznać trzeba, że zarząd wspólnoty w znaczeniu podmiotowym to organ wykonawczy ułomnej osoby prawnej, jaką jest wspólnota mieszkaniowa. Organ ten wchodzi w skład struktury organizacyjnej wspólnoty, nie jest odrębnym podmiotem prawa. Wspólnota mieszkaniowa, a nie zarząd wspólnoty ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Stroną postępowania i adresatem decyzji administracyjnym jest bowiem wspólnota (art. 29 k.p.a.). Zaliczenie wspólnoty mieszkaniowej do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej skutkuje tym, iż pisma doręcza się takim jednostkom organizacyjnym w sposób określony w przepisie art. 45 k.p.a. Stąd w przypadku wspólnoty mieszkaniowej doręczeń należy dokonywać reprezentującemu ją zarządowi. Zgodnie bowiem z art. 45 k.p.a. pisma doręcza się jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej "w lokalu ich siedziby", a zatem na adres, pod którym znajduje się budynek (lokal), w którym ma siedzibę organ zarządzający. Przepis art. 45 k.p.a. jest podstawą do oceny prawidłowości doręczenia decyzji wspólnocie posiadającej zarząd, w przypadku gdy nie ustanowiła ona - jako jednostka organizacyjna - pełnomocnika. Dokumenty zgromadzone w aktach (np. skarga do tutejszego Sądu) wskazują, że skarżąca posiada zarząd. Natomiast w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji, działała Spółka L. Sp. z o.o. powołując się na Wspólnotę - będąca zarządcą nieruchomości. Ten właśnie podmiot wniósł odwołanie wskazując na działanie w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej "O.". Podkreślenia jednak wymaga, że w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez Wspólnotę zarządcy nieruchomości do jej reprezentowania w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Jednoczenie zarządca nieruchomości (ani administrator) nie jest z mocy prawa upoważniony do reprezentowania Wspólnoty na zewnątrz. Ocena prawna zaskarżonego postanowienia opierała się na analizie przepisów k.p.a., które dotyczą terminów do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz przepisów, które dotyczą doręczania pism procesowych stronom oraz pełnomocnikom strony jeżeli udzielono pełnomocnictwa. W kontekście zaskarżonego postanowienia istotne znaczenie ma przepis art. 40 k.p.a., którego § 1 wskazuje obowiązek doręczania pisma stronie, § 2 tego przepisu wskazuje natomiast na regułę, treścią której jest obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika. Nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa, pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wprost (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1044/96, Lex nr 45639, z dnia 30 czerwca 2006 r. sygn. akt I FSK 1021/05 Lex nr 242965). Powyższe pozwala przyjąć, że strona (Wspólnota) nie była formalnie reprezentowana przez Spółkę L. Sp. z o.o. będącą zarządcą nieruchomości. Zatem organ powinien dokonać doręczenia wydanej w I instancji decyzji stronie, o której mowa w art. 29 k.p.a., to jest zarządowi ją reprezentującemu, w trybie art. 45 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż pisma doręcza się jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej "w lokalu ich siedziby", czyli na adres, pod którym znajduje się budynek (lokal), w którym ma siedzibę organ zarządzający, chyba że co innego wynika z ustawy, statutu lub innego aktu prawnego. Zarząd wspólnoty nie jest zobligowany ustawowo do posiadania siedziby (adresu), co nie wyklucza - w przypadku braku lokalu "siedziby" - stosowania przez organ doręczeń w trybie art. 45 k.p.a. Doręczenie, o którym mowa w art. 45 k.p.a., powinno być dokonane do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism. Pojęcie osoby "uprawnionej do odbioru pism" jest szersze niż pojęcie "pełnomocnika" i dlatego w przypadku, gdy zarząd wspólnoty nie posiada siedziby, wówczas uprawnioną osobą do odbioru pism (decyzji) będzie członek zarządu, który ze względu na funkcję wykonywaną w organie strony (wspólnoty) jest uprawniony do odbioru pism. W przypadku braku siedziby organu zarządzającego, tj. zarządu, skuteczne doręczenie przesyłki (decyzji) wspólnocie mieszkaniowej, jako jednostce organizacyjnej, o której mowa w art. 45 k.p.a., powstaje przez fakt odbioru dokonanego przez członka zarządu wspólnoty. Dokonany odbiór aktu administracyjnego przez członka zarządu stanowi bowiem "odbiór" dla strony, czyli dla wspólnoty. Czynność odbioru pisma (decyzji) nie stanowi oświadczenia woli, wobec czego dokonanie tej czynności procesowej przez jednego członka zarządu - przy dwuosobowym zarządzie oraz braku siedziby - wywołuje skutki dla wspólnoty. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo zaadresował przesyłkę zawierającą decyzję kończącą postępowanie, na adres Wspólnoty przy ul. [...] w W., ale także na adres L. Spółka z o.o. Przyczyny doręczenia decyzji temu podmiotowi nie są jasne. Gdyby bowiem organ I instancji traktował zarządcę jako pełnomocnika Wspólnoty, to nie było potrzeby doręczania decyzji samej Wspólnocie. Natomiast gdyby uznał, że L. z o.o. występuje w sprawie jedynie jako zarządca nieruchomości, to doręczenie jej decyzji było zbędne. Podkreślić jednak należy, że decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014r. adresowaną do Wspólnoty odebrała w dniu 10 października osoba bliżej nieustalona (podpis osoby nieczytelny - adnotacja pracownik). Zatem nie było to pokwitowanie odebrania korespondencji przez członka zarządu Wspólnoty. Dopiero taki dowód doręczenia przesłanej decyzji, mogłoby wywołać skutki prawne, jakie są związane z doręczeniem decyzji stronie. W przypadku, o którym mowa w art. 45 w zw. z art. 29 k.p.a., odbiór decyzji wywołuje skutki dla strony postępowania administracyjnego, czyli jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej (wspólnoty mieszkaniowej). Dokonanie odbioru drugiego egzemplarza tej samej decyzji i także w dniu 10 października 2014 r., przez Spółkę z o.o. L. nie może być skuteczne względem Wspólnoty, gdyż podmiot ten nie był stroną postepowania administracyjnego, a jak wskazano, w aktach brak dokumentu udzielania przez Wspólnotę pełnomocnictwa zarządcy nieruchomości do reprezentowania jej w tym postępowaniu. Dla biegu terminu do wniesienia odwołania w świetle art. 129 § 2 k.p.a., w odniesieniu do Wspólnoty, istotna jest tylko przesyłka adresowania na jej nazwę i adres, a nie zarządcy nieruchomości. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie postępowania administracyjnego zarówno tej, o której mowa w art. 28 k.p.a., jak i tej określonej w art. 29 k.p.a. Przy obliczaniu terminu do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) nie ma znaczenia czy stroną jest osobą fizyczną, osobą prawną, czy też inną jednostką nie posiadającą osobowości prawnej. W tym stanie rzeczy doszło do naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 k.p.a. i art. 45 k.p.a.. Wadliwie organ odwoławczy uznał, że bieg terminu do wniesienia odwołania przez Wspólnotę, należało liczyć od dnia odbioru decyzji przez L. Spółka z o.o. tj. od dnia 10 października 2014 r. Skarżąca w skardze zasadnie podniosła okoliczności z których wynikało, iż doręczenie decyzji adresowanej dla Wspólnoty nastąpiło do rąk nieupoważnionego pracownika ochrony. Z przedstawionego w skardze stanu faktycznego wynikało, że został naruszony przepis art. 45 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doręczenie decyzji organu I instancji było skuteczne i nastąpiło w dniu 10 października 2014 r. Brak jest na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki adresowanej dla Wspólnoty takich adnotacji, które pozowałaby na poddanie argumentacji skargi w rzeczową wątpliwość. W szczególności na potwierdzeniu odbioru, brak jest wskazania w jakiej relacji do Wspólnoty pozostaje osoba odbierająca przesyłkę. W takich okolicznościach sprawy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przesłanki, na podstawie których organ odwoławczy ustalił, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji, były nieuzasadnione, a tym samym postanowienie organu II instancji z dnia [...] listopada 2014 r. było wadliwe. Mając powyższe na uwadze – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.