II OSK 233/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 470/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 470/15 (dalej wyrok z 23 września 2015 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Spółdzielni [...] we W. (dalej Spółdzielnia albo skarżąca) na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2015 r.), wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli estakady pieszej. Wyrok z 23 września 2015 r. zapadł w następujących realiach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] lutego 2015 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB), działając na podstawie art. 119, art. 120 § 1 art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.) w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), nałożył na Spółdzielnię grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 15.000 zł. Spółdzielnia, będąca zarządcą estakady pieszej przy pl. G. we W. (sąsiadująca z budynkami mieszkalnym i wielorodzinnymi z usługami przy pl. G. [...] we W.), była zobowiązana do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] (dalej decyzja [...] lipca 2013 r.), nakazującej przeprowadzenie określonej kontroli w/w budynku i sporządzenie ekspertyzy technicznej. Wskazane wyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez Spółdzielnię. W zażaleniu pełnomocnik reprezentujący Spółdzielnię zwrócił uwagę na przedłożone w toku sprawy opracowania techniczne zarzucając organom niezasadne kwestionowanie uprawnień autora przedłożonych opracowań oraz dowolne uznanie, że nie zawierają one treści wskazanych w decyzji orzekającej o obowiązku ich wykonania. Ponadto pełnomocnik wskazał, że Spółdzielnia starała się współpracować z organem nadzoru budowlanego, a zaskarżone postanowienie zostało wydane przed otrzymaniem przez Spółdzielnię pisma organu I instancji, informującego o wadach przedłożonych dokumentów. Po rozpatrzeniu zażalenia, DWINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydanym na podstawie 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia, organ orzekający przedstawił okoliczności faktyczne i prawne istniejące w sprawie, a następnie - odwołując się do przepisu art. 6 § 1 u.p.e.a. - wyjaśnił cel i istotę postępowania egzekucyjnego. Ponadto organ wyjaśnił, że zastosowanie w tej sprawie, w pierwszej kolejności przed innymi środkami egzekucyjnymi grzywny w celu przymuszenia, nie jest efektem swobodnej oceny organu, ale ma charakter związany, gdyż wynika wprost z treści art. 122 § 2 u.p.e.a. Zdaniem DWINB, prawidłowa jest ocena organu I instancji, że grzywna w celu przymuszenia nałożona na Spółdzielnię w realiach niniejszej sprawy, jest odpowiednia do skłonienia zobowiązanej do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanej do zintensyfikowania działań faktycznych w celu wykonania nakazu. DWINB odpowiadając na zarzuty podniesione w zażaleniu stwierdził, że nie mogą one mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Przedłożone dokumenty nie stanowią wypełnienia obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Ponadto przedłożony wraz z zażaleniem protokół z jednorocznej kontroli stanu technicznego obiektu, sporządzony zgodnie z art. 62 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej pr.bud.), nie wypełnia nakazu wydanego na podstawie art. 62 ust 1 pkt 2 tej ustawy. Odnosząc się natomiast do kwestii objęcia kontrolą również instalacji elektrycznej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie może zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że obiekt nie ma instalacji. Podkreślić bowiem należy, że w zgromadzonym materiale dowodowym (przedstawionym przez Spółdzielnię) wskazywano, że stan instalacji elektrycznej jest zły oraz stwarza zagrożenie dla użytkowników garaży podziemnych (ocena z maja 2011 r.). Spółdzielnia w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciła podjęcie zaskarżonego postanowienia (określonego w skardze jako decyzja) z naruszeniem: 1) przepisów art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego, brak uwzględnienia wniosków dowodowych strony, a także brak chęci do samodzielnego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, zdawkowe wytłumaczenie podjętej decyzji i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności związanych z utrudnieniami dotyczącymi wykonania obowiązków nałożonych przez organ, a także wyprowadzenie nieprawidłowych wniosków z zebranego materiału dowodowego, 2) przepisu art. 6 § 1 u.p.e.a., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy skarżąca "ma wszystkie chęci ku temu, by wykonać na niej ciążący obowiązek", współpracuje z organem, natomiast obiektywne przeszkody uniemożliwiają wykonanie tego obowiązku w sposób natychmiastowy. Powołując się na tak sformułowane zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, DWINB wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, wskazując na argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, sąd I instancji podzielił dokonane przez organy obu instancji ustalenia, że Spółdzielnia nie wykonała spoczywającego na niej obowiązku, co uzasadniało wszczęcie administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów u.p.e.a., sąd I instancji przyjął, że orzeczona grzywna została nałożona, aby wyegzekwować wymagalny obowiązek przedłożenia dokumentów technicznych w formie ekspertyzy, opracowanej z zachowaniem wymogów określonych przez właściwy organ nadzoru budowlanego w ostatecznej decyzji oraz protokołu z kontroli technicznej, przeprowadzonej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 pr.bud. o konkretnie oznaczonym przez ten organ zakresie, czyli wykonanie czynności, o których mowa w art. 119 § 1 u.p.e.a. Egzekucja dotyczyła zatem wykonania obowiązku z zakresu prawa budowlanego, dlatego zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. Grzywna w takiej sytuacji może być nałożona jednorazowo i nie może przekroczyć kwoty 50.000 zł. Określenie przez ustawodawcę wyłącznie górnej granicy wysokości grzywny w celu przymuszenia, nie oznacza jednak całkowitej dowolności ze strony organów egzekucyjnych w określaniu jej wielkości. Jakkolwiek grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie mniej jednak jej wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał uprawniał, zdaniem WSA, do stwierdzenia, że skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych decyzją z dnia 24 lipca 2013 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z treści protokołu kontroli przedłożonego przez Spółdzielnię w wykonaniu obowiązku wynika, że kontrolę przeprowadzono stosownie do przepisu art. 62 ust. 1 pkt 1 pr.bud., a nie pkt 2 tej ustawy, jak wymagał tego organ orzekając o tym obowiązku. Ponadto jako lokalizację obiektu kontrolowanego wskazano w nim pl. G. [...] we W., a nakaz wykonania obowiązków odnosił się do obiektu sąsiadującego z budynkami przy pl. G. [...] we W. Treść protokołu pozwala również stwierdzić, że mimo jednoznacznego sformułowania w treści decyzji nakazowej zaleceń odnoszących się do instalacji elektrycznej w protokole wskazano jedynie, że jest ona zdewastowana i zużyta w 100% bez opisania poszczególnych elementów instalacji. W treści ekspertyzy również nie uwzględniono sposobu usunięcia wszystkich nieprawidłowości w zakresie instalacji elektrycznej. Zdaniem WSA, uzasadniona jest też ocena organów właściwych instancyjnie, że przedłożona ekspertyza nie zawiera sposobu prawidłowego odprowadzenia wód opadowych, ponadto wskazuje roboty budowlane umożliwiające czasową (na okres 12 miesięcy) eksploatację estakady, zalecając Spółdzielni opracowanie dokumentacji remontowej z uwzględnieniem etapowania prac, polegających na wyburzeniu istniejącej estakady i wykonaniu nowej. Zdaniem WSA, jeśli w decyzji orzekającej o obowiązku przedłożenia ekspertyzy, organ wskazał, że jej elementem powinien być opis sposobu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym estakady z podaniem konkretnych robót budowlanych, metod ich wykonania, materiałów budowlanych, to takie dane ekspertyza powinna zawierać. W ocenie WSA uprawnione też było kwestionowanie przez organy orzekające w sprawie uprawnień autora ekspertyzy, bowiem w załączonej do niej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2004 r., nr [...] o wpisaniu J.M.K. do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych wynika, że jest rzeczoznawcą budowlanym w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, obejmującej projektowanie w zakresie rozwiązań konstrukcyjno - budowlanych budynków z wyłączeniem m.in. budynków wysokościowych oraz innych budowli. W ocenie sądu I instancji, wystawiony w toku postępowania tytuł wykonawczy i postanowienie o nałożeniu grzywny, poprzedzające zaskarżone postanowienie zawierają wszystkie elementy wymagane przepisami obowiązującego prawa. W skardze kasacyjnej z dnia 16 grudnia 2015 r. Spółdzielnia, reprezentowana przez fachowego, zaskarżyła w całości wyrok z 12 listopada 2015 r. zarzucając naruszenie: 1) prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo oczywistych naruszeń proceduralnych organów I i II instancji, tj. przez nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego, brak uwzględnienia wniosków dowodowych strony, a także brak chęci do samodzielnego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, zdawkowe wytłumaczenie podjętego postanowienia i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności związanych z utrudnieniami dotyczącymi wykonania obowiązków nałożonych przez organ, a także wyprowadzenie nieprawidłowych wniosków z zebranego materiału dowodowego, 2) prawa materialnego, tj. przepisu art. 6 § 1 u.p.e.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca ma wszystkie chęci ku temu, by wykonać na niej ciążący obowiązek, współpracuje z organem, natomiast obiektywne przeszkody uniemożliwiają wykonanie tego obowiązku w sposób natychmiastowy. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., pozostawał ograniczony do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Ze względu na to, że obie sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy nie okazały się uzasadnione, środek zaskarżenia podlegał oddaleniu. Poddając analizie oba zarzuty kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zaskarżonym wyrokiem z 23 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Spółdzielni na postanowienie o nałożeniu na nią jako na podmiot zobowiązany w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku ustalonego w ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] lipca 2013 r. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Co prawda zobowiązany na początkowym etapie tego postępowania może złożyć zarzuty wskazujące na wykonanie czy też nieistnienie obowiązku (zob. art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a.), tym niemniej nawet w takim wypadku ich rozpatrzenie nie polega na powtórnym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji organ egzekucyjny, z mocy art. 34 § 1 u.p.e.a., jest związany stanowiskiem wierzyciela, co w istotny sposób zawęża możliwość czynienia własnych ustaleń faktycznych odnośnie przyczyn, dla których postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone. Należy w tym miejscu podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ocena legalności postanowienia wydanego w sprawie zgłoszonych przez Spółdzielnię zarzutów. Raz jeszcze należy zauważyć, że u podstaw sądowej kontroli w niniejszej sprawie, znalazło się postanowienie o nałożeniu na Spółdzielnię grzywny w celu przymuszenia w kwocie 15.000 zł. Badając zgodność z prawem tego postanowienia, sąd administracyjny władny jest wyeliminować je z obrotu prawnego w razie stwierdzenia, że nie odpowiada ono wymaganiom formalnym określonym w art. 122 § 2 u.p.e.a., bądź ustalona w nim wysokość grzywny jest nieadekwatna do podlegającego wykonaniu obowiązku, nie wypełniając tym samym swojej przymuszającej funkcji. Z przedstawionych względów zarzuty kasacyjne oparte o art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. oraz o art. 6 § 1 u.p.e.a. nie mogły zostać uwzględnione. Nie dotyczyły one bowiem tej materii, która podlega ocenie w ramach kontroli postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Ubocznie tylko Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że przedstawione w skardze kasacyjnej racje stanowiły polemikę z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie sama stwierdziła w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego, że jest on powtórzeniem argumentacji przedstawionej wcześniej w skardze, która to argumentacja nie została przez sąd I instancji uwzględniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wyroku z 23 września 2015 r. jest spójna i logiczna. Sąd I instancji przekonująco wykazał, dlaczego przedłożone przez Spółdzielnię ekspertyzy dotyczące stanu technicznego estakady nie mogą zostać uznane jako wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji z [...] lipca 2013 r. Mając przy tym na uwadze upływ prawie dwóch lat pomiędzy wydaniem tej decyzji, a nałożeniem na Spółdzielnię grzywny w celu przymuszenia, trudno uznać, aby skarżąca kasacyjnie w należyty sposób współdziałała z organem administracji architektoniczno-budowlanej, celem prawidłowego wykonania spoczywającego na niej obowiązku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.