II SA/Wr 441/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2015r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 28 stycznia 2015 r. nr IV/17/15 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ul. Marszałka Piłsudskiego i ul. Wałbrzyskiej w Świebodzicach I. stwierdza nieważność § 16 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały ; II. zasądza od Gminy Świebodzice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Świebodzicach Nr IV/17/2015 z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ul. Marszałka Józefa Piłsudskiego i ul. Wałbrzyskiej w Świebodzicach. Wojewoda zaskarżył uchwałę w części obejmującej § 16 ust. 3 pkt 2. W zaskarżonym zakresie zarzucono podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) i art. 6 ust. 3, art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 139, dalej jako u.z.z.w.). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie należnych kosztów postępowania stosownie do norm przepisanych. Na uzasadnienie skargi podano, że przepis § 16 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały umieszczono w części poświęconej ustaleniom dotyczącym infrastruktury technicznej. Zgodnie z uregulowaniem § 16 ust. 2 pkt 3 uchwały: "w zakresie urządzeń infrastruktury do odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych, określa się zasady: 2) konieczność podczyszczenia ścieków wytwarzanych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą przed odprowadzeniem ich do kanalizacji jeżeli nie będą odpowiadały ustalonym normom jakościowym". W kwestionowanym postanowieniu uchwały wprowadzono rozwiązanie, zgodnie z którym odprowadzanie ścieków przemysłowych z obszaru objętego planem ma miejsce do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Warunkiem jest tutaj uprzednie podczyszczenie ścieków przemysłowych. Zdaniem skarżącego przywołany przepis stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Według organu nadzoru na podstawie tego przepisu nie można zrekonstruować upoważnienia organu stanowiącego gminy do normowania okoliczności umożliwiających odprowadzenie ścieków do kanalizacji. Autor skargi wskazał, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. zawarł wymógł, aby jednym z obligatoryjnych elementów planu miejscowego stały się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W jaki sposób je określić z kolei określono w rozporządzeniu. W akcie tym generalnie nakreślono standardy kształtowania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W zakresie dotyczącym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury ustalenia te powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W kwestionowanym postanowieniu uchwały wprowadzono rozwiązanie, zgodnie z którym odprowadzanie ścieków przemysłowych z obszaru objętego planem ma miejsce do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Warunkiem jest tutaj uprzednie podczyszczenie ścieków przemysłowych do parametrów ustalonych przez zarządcę sieci. Wojewoda podkreślił, że przywołanym rozwiązaniem doprowadzono do stanu, w którym normą mpzp uzależniono możliwość dokonania wskazanych czynności od spełnienia warunków określonych przez osoby trzecie. Warunki te, co wymaga podkreślenia, będą wiążące w zakresie odprowadzania ścieków przemysłowych. W przepisach ustawy i rozporządzenia wyraźnie określono zakres, jaki zdecydował się powierzyć ustawodawca do uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz sposób jego sformułowania. Trudno w oparciu o nie zrekonstruować upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do normowania okoliczności umożliwiających odprowadzenie ścieków przemysłowych do miejskiej sieci kanalizacyjnej, w szczególności przesądzaniu o kwestii uprzedniego podczyszczenia tychże do określonych parametrów przez zarządcę sieci. Obok powyższego, według organu nadzoru, przyjęta regulacja jest nie do pogodzenia z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. Ustawodawca przedstawił stanowisko, że odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (art. 6 ust. 1). Przedmiotowa umowa zawiera określenie praw i obowiązków stron (art. 6 ust. 3 pkt 3). Tym samym reguluje w szczególności standardy postępowania odbiorcy usług, w świetle których może on korzystać z miejskiej sieci kanalizacyjnej i odprowadzać do niej ścieki przemysłowe. W ocenie organu nadzoru, w oparciu o te przepisy ustawowe należałoby rekonstruować możliwość zobowiązania odbiorcy usług do podczyszczania ścieków przemysłowych do określonych parametrów. Ponadto zauważył, że analiza postanowień ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków prowadzi do wniosku, zgodnie z którym zagadnienia związane z obowiązkami odbiorcy usług (czyli podmiotu korzystającego z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym - art. 2 pkt 3 ustawy), są uregulowane szczątkowo. Upoważnia to do przyjęcia poglądu, że wolą ustawodawcy było, aby ta materia była doprecyzowana w umowie łączącej strony. W obszarze, który wymaga dookreślenia w umowie należy umiejscowić problematykę parametrów, jakie powinny spełniać ścieki przemysłowe wprowadzane do sieci kanalizacji a także, jakie czynności należy podjąć, aby to osiągnąć. Na potwierdzenie przyjętego stanowiska organ nadzoru powoła się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 634/14 Odpowiadając na skargę Burmistrz Świebodzic wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając przyjęte stanowisko autor odpowiedzi na skargę, powołując się na regulację prawną zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 3 i 10 u.p.z.p., § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 72 i art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 3 u.z.z.w., wskazał, że powyższe przepisy nie kolidują z uprawnieniami Rady do określania warunków przyłączenia do sieci jakie zastosowała Rada. Wyjaśniono, że teren objęty m.p.z.p. dotyczy dwóch działek: 500/1 i 500/2, które położone są w centrum miasta. Teren jest w pełni uzbrojony w sieci infrastruktury technicznej. Na tym obszarze była zlokalizowana stacja paliw. Plan ustala dla tego terenu następujące funkcje: zabudowę usługową i zabudowę obsługi komunikacji. Według Burmistrza, wprowadzony do planu § 16 ust. 3 pkt 2 miał zapewnić kompleksowe rozwiązanie problemów zabudowy w tej części miasta, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej i odprowadzenia ścieków, w odniesieniu do zasad ochrony środowiska. Zasady ochrony środowiska i zasady uzbrojenia terenów są ze sobą powiązane i zależne od siebie. Brak utrzymania odpowiednich standardów w zakresie odprowadzenia ścieków skutkuje zanieczyszczeniem wód, gleby - środowiska. Wskazano również, że w planie nie ustala się norm jakościowych odprowadzonych ścieków, te są ustalane przepisami odrębnymi. Ponadto plan w żaden sposób nie narusza ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, ponieważ ustalenia przywołane w § 16 ust. 3 pkt 1 zapewniają uwzględnienie przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśniając motywy podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, trzeba wspomnieć, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozważeniu zarzutów Wojewody Dolnośląskiego w zakresie skarżonego przepisu, stwierdził, że należy § 16 ust. 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Świebodzicach Nr IV/17/2015 z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ul. Marszałka Józefa Piłsudskiego i ul. Wałbrzyskiej w Świebodzicach, wyeliminować z obrotu prawnego. Jak trafnie podniesiono w skardze, podstawą prawną zaskarżonego przepisu uchwały jest art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Przepis ten nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przedmiotowa umowa zawiera określenie praw i obowiązków stron (art. 6 ust. 3 pkt 3). W ocenie Sądu rozpoznającego skargę, z przywołanych przepisów ustaw nie wynika norma prawna pozwalająca radzie gminy na zamieszczenie w uchwale nakazu podczyszczania ścieków przemysłowych. W zasadzie brak jest przepisu, który w ogóle pozwalałby radzie gminy na dokonywanie regulacji tej kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podstawą do uchwalenia takiej regulacji nie stanowią również przywołane w odpowiedzi na skargę przepisy art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 72 i art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, czy też art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Wobec tego Sąd doszedł do przekonania, że uzależnienie możliwości odprowadzania ścieków do miejskiej sieci kanalizacyjnej od ich uprzedniego podczyszczenia wykracza poza przyznaną radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Należy bowiem zauważyć, że brak jest podstawy prawnej dla usytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczącej jakości odprowadzanych ścieków. Jak słusznie podniesiono w skardze, jest to bowiem materia, którą regulować winna umowa łącząca wytwórcę ścieków z właścicielem sieci kanalizacyjnej. Podzielając zatem w pełni stanowisko tut. Sądu wyrażone w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 634/14, zdaniem Sądu, Rada Miejska w Świebodzicach nie miała wyraźnego upoważnienia ustawowego, by regulować materię odprowadzania ścieków przemysłowych do sieci kanalizacyjnej. Tymczasem stanowienie prawa miejscowego każdorazowo uzależnione jest od istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego, a działalność prawotwórcza gminy odbywać się musi ściśle według zasady legalizmu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 110-114). Prawo miejscowe musi być rozumiane jako prawo pochodne w stosunku do aktów prawnych wyższego rzędu. Należy podkreślić zatem, że organy samorządu terytorialnego przy tworzeniu prawa na danym obszarze działają wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (zob. art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ponadto, trzeba dodać, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały kierował się dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Reasumując, przeprowadzona przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę kontrola zaskarżonego aktu potwierdziła zasadność postawionych przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzutów względem przepisu § 16 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Trzeba zatem stwierdzić, że przepis ten w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 6 ust. 3 oraz art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzenia zwrotu poniesionych kosztów postępowania ma podstawę w art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).