VI SA/Wa 1862/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S. na zawiadomienie Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] o sposobie załatwienia skargi w przedmiocie patentu kapitana jachtowego postanawia: odrzucić skargę Pismem datowanym na dzień 15 kwietnia 2015 r. skierowanym do Ministra Sportu i Turystyki (dalej: Minister) P. S. (dalej: wnioskodawca, skarżący) wniósł o kontrolę procedur stosowanych przez Polski Związek Żeglarski (dalej: Związek) oraz zobowiązanie tego podmiotu do natychmiastowego wydania wnioskodawcy żądanego patentu. W piśmie tym skarżący poinformował, że w dniu [...] marca 2015 r. złożył do Związku wniosek o wydanie patentu kapitana jachtowego, dołączając wymagane dokumenty. Związek pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie złożonych oświadczeń dotyczących samodzielnego prowadzenia jachtów poprzez potwierdzenie ich przez armatora, a także udokumentowanie, że jest właścicielem jachtu bądź łączyła go z właścicielem jachtu umowa armatorska. Zdaniem skarżącego takie stanowisko Związku było równoznaczne z odmową wydania patentu. W opinii skarżącego pismo Związku miało charakter decyzji odmawiającej przyznania patentu bądź postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, względnie informacji o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Jednocześnie skarżący zwrócił się do Ministra o nadanie pismu z dnia [...] kwietnia 2015 r. dalszego biegu w trybie uzależnionym od ustalenia charakteru pisma Związku. Po otrzymaniu odpowiedzi Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] maja 2015 r. (odebranej przez wnioskodawcę w dniu [...] maja 2015 r.) wskazującej, że pismo skarżącego zostało uznane za skargę w rozumieniu art. 222 k.p.a., nie podlegającą zaskarżeniu, P. S. wystąpił w dniu [...] czerwca 2015 r. (data nadania pisma w urzędzie operatora pocztowego) ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący potraktował pismo Ministra jako decyzję organu odwoławczego i wniósł o jej uchylenie oraz o przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpoznania oraz kontrolę procedur stosowanych przez Polski Związek Żeglarski. Zdaniem skarżącego także stanowisko Związku ma charakter decyzji, a postępowanie przed nim toczy się według reguł k.p.a. Wnioskodawca, odwołując się do § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 9 kwietnia 2013 r. w sprawie uprawiania turystyki wodnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 460), dalej: "rozporządzenie z 9 kwietnia 2013 r.", nie znalazł podstaw do żądania od niego dodatkowych dokumentów poza dokumentami w tym przepisie wymienionymi, tj. dokumentami wykazującymi spełnienie wymagań stażowych. W odpowiedzi na skargę Minister Sportu i Turystyki wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi. Natomiast w przypadku, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za dopuszczalną, to wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu Minister podniósł, że pismo skarżącego z dnia 15 kwietnia 2015 r. nosiło zarówno cechy skargi, jak i wniosku w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", które załatwiane są w trybie uproszczonej, jednoinstancyjnej procedury. Organ zaznaczył przy tym, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w tego rodzaju sprawach nie jest dopuszczalne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8). Nadto, w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przypadku wniesienia skargi na akt lub czynności nieobjęte zakresem właściwości sądów administracyjnych Sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks ten normuje m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Z kolei pkt 2 art. 1 k.p.a. stanowi, że Kodeks normuje także postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, na podstawie art. 37a ust. 7 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1458), dalej: "u.ż.ś.", właściwy polski związek sportowy wydaje osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności z zakresu żeglarstwa oraz spełniającym inne wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 15, wydaje dokument kwalifikacyjny określający uprawnienia do prowadzenia określonej wielkości jachtów żaglowych albo motorowych na określonych wodach. Zatem podmiotem uprawnionym do wydania żądanego przez skarżącego dokumentu jest Polski Związek Żeglarski. Żaden z przepisów ustawy o żegludze śródlądowej ani ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2014 r., poz. 715) nie wskazują, aby omawiany dokument miał formę decyzji bądź Związek byłby uprawniony do wydawania decyzji w tym zakresie. Co do kompetencji Ministra Sportu i Turystyki, przepisy ustawy o żegludze śródlądowej nie przewidują kompetencji tego Ministra jako organu odwoławczego. Przepis art. 37a ustawy o żegludze śródlądowej określa kompetencje Ministra, które należy zaliczyć jako prawodawcze. W myśl bowiem ust. 15, minister właściwy do spraw kultury fizycznej określi, w drodze rozporządzenia: wymagania niezbędne do uzyskania dokumentów potwierdzających posiadanie uprawnień, w szczególności dotyczące wiedzy i umiejętności z zakresu żeglarstwa, oraz odpowiadający im zakres uprawnień do prowadzenia jachtów żaglowych albo motorowych (pkt 1), sposób i tryb przeprowadzania egzaminu, o którym mowa w ust. 8 (pkt 2), wzór zaświadczenia ze zdania egzaminu (pkt 3), wzory dokumentów potwierdzających posiadanie uprawnień (pkt 4), wysokość opłat za przeprowadzenie egzaminu, o którym mowa w ust. 8, oraz za czynności związane z wydaniem dokumentu, o którym mowa w ust. 3 (pkt 5) - biorąc pod uwagę bezpieczeństwo żeglugi, konieczność zapewnienia jednolitego sposobu prowadzenia egzaminu, zakres uprawnień uzyskiwanych po zdaniu egzaminu, koszty poniesione przez właściwy polski związek sportowy lub podmiot upoważniony oraz warunki wskazane w ust. 11. Z kolei z uregulowań Rozdziału 4 ustawy o sporcie zatytułowanego: Nadzór nad polskim związkiem sportowym wynika, że zakresem kompetencji kontrolnych i nadzorczych Ministra objęta jest działalność polskich związków sportowych z punktu widzenia zgodności tej działalności z przepisami prawa lub postanowieniami statutu (art. 16 ustawy o sporcie). W przepisie art. 22 ust. 2 ustawy o sporcie są wymienione sytuacje, w jakich Minister wydaje decyzje jako narzędzie nadzorcze. Wśród wymienionych nie ma sytuacji objętej art. 37a ust. 7 u.ż.ś. Dodatkowo, ale określone kompetencje dla Ministra Sportu i Turystyki wprowadza art. 38b u.ż.ś., według którego organ ten w formie decyzji rozstrzyga o upoważnieniu podmiotu innego aniżeli Związek do przeprowadzenia egzaminu potwierdzającego posiadanie odpowiedniej wiedzy i umiejętności z zakresu żeglarstwa (art. 37b ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 8 u.ż.ś.). Z przywołanych uregulowań nie wynika, aby Związek w czynnościach o wydanie dokumentu określającego uprawnienia do prowadzenia określonej wielkości jachtów żaglowych albo motorowych na określonych wodach posiadał uprawnienia do wydania decyzji, a postępowanie przed nim toczyło się według zasad k.p.a., a następnie Minister był organem odwoławczym. Podobne wnioski należy wysnuć z uregulowań rozporządzenia z 9 kwietnia 2013 r., które doprecyzowuje unormowania ustawowe, a w zakresie uprawnień Ministra potwierdza je jako nadzorcze (np. możliwość wyznaczenia przedstawiciela Ministra jako członka komisji - § 16 ust. 5, informowanie Ministra o planowanych terminach egzaminu i konkretnym terminie egzaminu - § 19 ust. 4 i 5, obowiązek przekazania Ministrowi kopii protokołu z egzaminu - § 19 ust. 6 tego aktu). Odnosząc powyższe do ocenianej sprawy, skarżący w dniu [...] kwietnia 2015 r. skierował do Ministra Sportu i Turystyki pismo, które nie powodowało po stronie organu obowiązku załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej bądź postanowienia czy innej formie władczej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i § 3 p.p.s.a. Odwołując się do rozważań zawartych w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (opubl. ONSAiWSA z 2014 r. z. 1, poz. 2) stwierdzić należy, że akt lub czynność, o których mowa w przywołanym przepisie: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych; 3) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie powoduje w opinii Sądu po stronie organu administracji publicznej obowiązku podjęcia czynności bądź wydania aktu, które spełniałyby powyższe wymogi. Odnotować bowiem w tym miejscu należy, że dokument kwalifikacyjny, o którym mowa w art. 37a ust. 3 u.ż.ś. nie ma charakteru władczego (rozstrzygającego) a jedynie potwierdzający spełnienie warunków określonych w art. 37a ust. 1 tego aktu. Na marginesie należy zauważyć, że w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia z 9 kwietnia 2013 r. patent kapitana jachtowego uzyskuje osoba, która: posiada patent jachtowego sternika morskiego (pkt 1); po uzyskaniu patentu jachtowego sternika morskiego odbyła co najmniej sześć rejsów po wodach morskich w łącznym czasie co najmniej 1200 godzin żeglugi, w tym co najmniej 400 godzin samodzielnego prowadzenia jachtu o długości kadłuba powyżej 7,5 m, oraz odbyła co najmniej jeden rejs powyżej 100 godzin żeglugi na jachcie o długości kadłuba powyżej 20 m oraz jeden rejs powyżej 100 godzin żeglugi po wodach pływowych z zawinięciem do co najmniej dwóch portów pływowych (pkt 2). W myśl zaś § 4 pkt 3 tego samego rozporządzenia osoba ubiegająca się o wydanie patentu składa do właściwego polskiego związku sportowego m.in. dokumenty potwierdzające spełnienie wymagań stażowych, w szczególności pozytywne opinie z odbytych rejsów wystawione przez kapitana jachtu, karty rejsu lub - w przypadku rejsów prowadzonych samodzielnie - inne dokumenty potwierdzone przez armatora jachtu. W myśl zaś art. 5 ust. 1 pkt 2 u.ż.ś. armatorem jest właściciel statku lub osoba, która uzyskała od właściciela tytuł prawny do władania statkiem we własnym imieniu. Zatem, jeżeli skarżący jednocześnie oświadczał, że jest armatorem, to powinien był wykazać spełnianie kryteriów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.ż.ś. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.