II SA/Wa 949/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.) Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) po zapoznaniu się z odwołaniem A.G. od rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej. Postanowił stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że Komendant Główny Straży Granicznej, rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zwolnił [...] SG A.G. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402). Rozkaz personalny doręczono funkcjonariuszowi w dniu [...] grudnia 2014 r. W dniu [...] grudnia 2014 r. [...] SG A.G. złożyła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych, stwierdzając, że uniemożliwiono jej zapoznanie się z materiałami toczącego się postępowania administracyjnego oraz wskazała, iż zwolnienie ze służby stanowi naruszenie jej słusznego interesu. Powyższy rozkaz personalny został doręczony również pełnomocnikowi strony Panu P.O. w dniu [...] stycznia 2015 r ustanowionemu w sprawie przez ww. w dniu [...] lipca 2014 r. (k. 144 akt postępowania administracyjnego). Jednak pełnomocnik strony nie złożył od ww. rozkazu personalnego odwołania – termin do odwołania upłynął w dniu [...] lutego 2015 r. Dalej organ podał, że zgodnie z art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 40 § 2 kpa - jeżeli strona w sprawie ustanowiła pełnomocnika wszelkie pisma procesowe, w tym również decyzje administracyjne, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek doręczać pełnomocnikowi strony. Oznacza to, iż od momentu przedstawienia organowi pełnomocnictwa, pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach w sprawie i to do niego powinny być kierowane wszelkie pisma, których adresatem jest strona postępowania. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa bowiem za jego pośrednictwem z wszelkimi skutkami prawnymi, odnoszącymi się do strony. Przepis art. 40 § 2 kpa nie dopuszcza żadnych wyjątków odnośnie doręczania pism w takim przypadku. Oznacza to, iż doręczenie pisma stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych, a przede wszystkim nie jest zdarzeniem, od którego rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia odwołania (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt. II SA/Wa 293/11 z dnia 2 czerwca 2011 r.). W sprawie niniejszej rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. najpierw doręczono stronie (w dniu [...] grudnia 2014 r.), a dopiero po upływie dłuższego czasu - jej pełnomocnikowi (w dniu [...] stycznia 2015 r.). W ocenie organu odwoławczego w związku z uchybieniem przepisowi art. 40 § 2 kpa, rozkaz personalny wszedł do obrotu prawnego z dniem doręczenia rozkazu pełnomocnikowi (w dniu [...] stycznia 2015 r.) i od tej daty liczy się dopiero czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Wskazał, że w niniejszej sprawie odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zostało złożone przedwcześnie, bowiem wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] grudnia 2014 r., a więc jeszcze przed datą doręczenia ww. rozkazu personalnego pełnomocnikowi strony. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy w oparciu o art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu [...] grudnia 2014 r. odebrała rozkaz personalny Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2014 r. o zwolnieniu ze służby w Staży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, jej pełnomocnik w tym czasie nie otrzymał odpisu rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia, jednocześnie została zapytana przez organ, czy będzie składała odwołanie. W dniu [...] grudnia 2014 r. złożyła do Ministra Spraw Wewnętrznych za pośrednictwem Komendanta Głównego Straży Granicznej odwołanie od rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej. W dniu [...] stycznia 2015 r. na adres pełnomocnika wpłynęło pismo z kopią rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2014 r w przedmiocie zwolnienia jej ze służby w Straży Granicznej. W zaistniałej sytuacji organ uznał, że odwołanie zostało wniesione przedwcześnie. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku, błędnej wykładni przeprowadzonej przez organ artykułu 40 § 2 kpa. W ocenie Sądu organ przeprowadził błędną wykładnię powołanego przepisu, iż skoro od chwili ustanowienia pełnomocnika, strona działa za jego pośrednictwem z wszelkimi skutkami prawnymi, odnoszącymi się do strony, a przepis art. 40 § 2 kpa nie dopuszcza żadnych wyjątków odnośnie doręczania pism to oznacza, iż doręczenie pisma stronie, gdy ustanowiła pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych, a przede wszystkim nie jest zdarzeniem, od którego rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 40 § 1 kpa – pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi, zgodnie z § 2 powołanego artykułu – jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że doręczenie decyzji/rozkazu personalnego/organu I instancji bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia. Inaczej mówiąc jeżeli decyzja/rozkaz personalny/organu administracji zostanie doręczona, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 40 § 2 kpa to nie można twierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Taki rozkaz personalny wszedł do obrotu prawnego i może być zaskarżony (o ile podlega zaskarżeniu). Rozkaz personalny rozpoczyna zatem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia go stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ który go wydał. Wynika to wprost z art. 110 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał rozkaz personalny, jest nim związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia o ile kodeks nie stanowi inaczej, czy rozkaz personalny wszedł do obrotu prawnego z chwilą doręczenia go skarżącej, czyli [...] grudnia 2014 r. Wobec powyższego, organ nieprawidłowo uznał, że A.G. złożyła odwołanie przedwcześnie, przed wejściem rozkazu personalnego do obrotu prawnego. Skarżąca została zapytana przez przedstawiciela organu, czy będzie wnosiła odwołanie, wobec takiego stanowiska i zapytania, jako niezadowolona z treści rozkazu personalnego, nijako pouczona przez organ wniosła w dniu [...] grudnia 2014 r. odwołanie, zachowując ustawowy termin. Odnosząc się do treści orzeczeń powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w których z przeprowadzonej wykładni art. 40 § 2 kpa wynika, iż doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, miało na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organu administracji, tak aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. W celu tak rozumianych praw strony, gdy pominięcie pełnomocnika prowadziło do tego, że albo odwołanie do organu administracji publicznej, albo skarga do sądu administracyjnego były uznane za spóźnione, sądy stawały w obronie zagwarantowania przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu lub wynikającego z art. 78 konstytucji RP prawa do zaskarżenia decyzji (rozkazu personalnego) wydanej w pierwszej instancji. Orzeczenia te zapadały więc w zupełnie innych sytuacjach niż ta, która wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Sąd podziela prezentowane w judykaturze stanowisko z którego wynika konieczność wzięcia pod rozwagę kwestii zaistnienia lub niezaistnienia negatywnych skutków w sytuacji doręczenia decyzji stronie, nie zaś jej pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie w aspekcie dopuszczenia się przez organ takich naruszeń prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c ppsa). W sprawie niniejszej organ dokonał interpretacji art. 40 § 2 zupełnie odwrotnie, także regulacja zawarta w przepisie zamiast dawać ochronę skarżącej zadziałała w sposób nieuprawniony, na jej niekorzyść. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej w ocenie Sądu skarżąca w terminie wniosła odwołanie i organ obowiązany jest je rozpatrzyć. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.