II SA/Kr 770/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w trybie art. 48 ust 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie kładki pieszo - jednej na rzece [...] w miejscowości S. i nałożył na inwestora - Gminę K. obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz ze stosownymi opiniami i uzgodnieniami, sporządzonego przez posiadającą odpowiednie uprawnienia osobę, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zawiadomieniem z tego samego dnia organ poinformował strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odbudowy (budowy) kładki pieszo - jezdnej na rzece [...] , w miejscowości S. , w ciągu dróg prowadzących do osiedla [...] , na działce ewidencyjnej nr [...] i [...] , na wysokości działki ewidencyjnej numer [...] . Następnie, na wniosek Wójta Gminy K. , PINB w L. dwukrotnie zmienił własne postanowienie z dnia 31 grudnia 2013 r. w części orzeczonego terminu, najpierw na dzień 30 września 2013 r., a potem 28 lutego 2014r. Decyzją z dnia 1 kwietnia 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. działając na podstawie art. 48 ust. 1. w związku z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) nakazał Gminie K. rozbiórkę na własny koszt kładki pieszo - jezdnej na rzece [...] , w miejscowości S. , w ciągu dróg prowadzących do osiedla [...] , na działce ewidencyjnej numer [...] i [...] na wysokości działki ewidencyjnej numer [...] , położonej w miejscowości S. Organ wyjaśnił, że wykonane przez inwestora roboty budowlane kwalifikowane są przez prawo jako budowa, a ściślej mówiąc odbudowa obiektu budowlanego (por. treść art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego), realizacja której winna zostać poprzedzona pozwoleniem na budowę wydanym przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające jednoznacznie wykazało, iż inwestor przystępując do realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie legitymował się pozwoleniem na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z bezskutecznym upływem terminu określonego w tym postanowieniu i nie przedłożeniu do dnia 28 lutego 2014 r. żądanych dokumentów i opracowań, w przedmiotowej sprawie, w celu usunięcia powstałego naruszenia obowiązku prawnego w budownictwie, należało w drodze decyzji nakazać rozbiórkę, w oparciu o uwarunkowania określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji Wójt Gminy K. zażądał bądź to uchylenia decyzji z dnia 1 kwietnia 2014 r. oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, bądź też uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Strona odwołująca się zarzuciła organowi nieuwzględnienie faktu dotyczącego małej szkodliwości popełnionego czynu mającego na celu podjęcie niezbędnych prac zapewniających bezpieczeństwo mieszkańców Gminy K. - a zwłaszcza użytkowników kładki. W dalszej kolejności wyjaśniono, że podjęcie czynności naprawczych kładki wynikało z zaalarmowania przedstawicieli Rady Gminy oraz Wójta Gminy przez mieszkańców oś. [...] o złym stanie technicznym oraz podjęcia szybkich i zdecydowanych kroków, gdyż kładka z powodu podmycia kręgów betonowych (przyczółka) groziła zawaleniem oraz zagrażała życiu mieszkańcom. Końcowo stwierdzono, że nie dokonano żadnej odbudowy kładki pieszo-jezdnej, gdyż ona istniała oraz miała charakter czynny, zaś prowadzone prace miały na celu tylko i wyłącznie wykonanie czynności zapobiegających wystąpieniu katastrofy budowlanej. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2015r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wykonane roboty budowlane polegające na całkowitym demontażu istniejącej kładki pieszo - jezdnej nad rzeką [...] i późniejsze wybudowanie w tym samym miejscu nowej kładki przy użyciu nowych materiałów budowlanych, prowadzi do powstania nowego obiektu budowlanego. Następnie podniesiono, że w wyniku robót budowlanych składających się na pojęcie "budowy" dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego, podczas gdy w przypadku remontu zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy, gdyż ma on na celu zapobiec na przyszłość degradacji fizycznej i technicznej budynku oraz nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Organ zaznaczył również, że prawo budowlane nie zna pojęcia "małej szkodliwości popełnionego czynu", tym samym organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem bez względu na wielkość tego naruszenia. Wbrew twierdzeniom strony przyzwolenie nadzoru budowlanego na łamanie przepisów prawa budowlanego przez organ samorządu terytorialnego, nie pogłębią zaufania obywateli do organów państwa. Mogłyby natomiast budzić podejrzenie odmiennego traktowania stron postępowania, z przyznaniem uprzywilejowanej pozycji innym organom administracyjnym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik Gminy K. zarzucił organowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zachodzą podstawy do zastosowania wskazanego przepisu, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia budowę, - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie, dla oceny charakteru wykonanych robót przy przedmiotowej kładce pieszo jezdnej w miejscowości S. spełnione są przesłanki definicji budowy określonej we wskazanym przepisie Prawa budowlanego, podczas gdy w ocenie strony skarżącej brak jest podstaw do zakwalifikowania wykonanych robót remontowych przy kładce pieszo - jezdnej na rzece [...] , w miejscowości S. , w ciągu dróg prowadzących do osiedla [...] , na dz. ew. nr [...] ,[...] , na wysokości dz. ew. nr [...] jako budowy, gdyż wykonane roboty stanowiły remont; 2) przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, skutkujące błędną kwalifikacją wykonanych robót jako budowa; - nieuwzględnieniu w załatwieniu sprawy dyrektywy wypływającej z art. 7 k.p.a., a mianowicie uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W konsekwencji tak sformułowanych zarzutów zażądano uchylenia decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu podkreślono, że w wyniku wykonania spornych robót nie powstał "nowy", nieistniejący wcześniej obiekt w miejsce "starego". Obiekt kładka pieszo jezdna istniejąca wcześniej w dalszym ciągu istnieje, spełnia funkcje, które spełniania do chwili wykonania prac remontowych, a zakres wykonanych robót nie wykraczał poza definicję remontu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przechodząc zatem do rozpoznania skargi przypomnieć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności rozważyć należało kwalifikację robót budowlanych wykonanych przez inwestora – Gminę K. , pozwalającą na ustalenie czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odbudową, czy remontem. Zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 ustawy Prawo budowlane ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. 2013.1409) budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (pkt 6); roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); jako remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym;(pkt 8) Niewątpliwie kładka pieszo – jezdna będąca przedmiotem postępowania jest obiektem budowlanym, który należy zaliczyć do pojęcia budowli (art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane). W definicji zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia budowli, katalog ten jest otwarty, przy czym objąć może jedynie obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W niniejszej sprawie, wykonane roboty polegały na rozebraniu pomostu drewnianego oraz barier drewnianych, montażu pomostu z bali drewnianych grubości 5 cm, montażu barier drewnianych grubości 5 cm, zabezpieczenie podmytych przyczółków poprzez wykonanie głazów kamiennych. Wykonane zostały bezspornie w warunkach samowoli budowlanej. Należy na wstępie wskazać, że roboty budowlane polegające na remoncie (istniejących obiektów budowlanych) i odbudowie mają dwie wspólne cechy, to że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11). Mając na uwadze powyższe, sąd stanął na stanowisku, iż w niniejszej sprawie mamy odczynienia z remontem a nie odbudową. Świadczy o tym zgromadzony w aktach materiał dowodowy tj. zlecenie z dnia 25 października 2012 r. w którym wymieniono zakres prac tj. remont pomostu z kantówek drewnianych, remont barierek stalowych i umocnienie podmytego przyczółku. Powyższe potwierdzają również zeznania świadka J.R. (k [...] ) z których wynika, iż parametry mostu nie uległy zmianie a główne elementy pomostu tj. szyny i część elementów drewnianych pozostały te same. Należy zwrócić również uwagę, iż podczas wykonywania prac kładka była czynna, jak twierdzi strona skarżąca, i czego nie podważyły organy administracyjne w toku postępowania. Oznacza to, że mimo wykonywanych prac budowlanych przedmiotowa kładka nadal spełniała swoje użytkowe przeznaczenie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 3 w związku z art. 48 Prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego wezmą więc pod uwagę charakter wykonanych przez inwestora robót budowlanych i wdrożą właściwy tryb postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 49b Prawa budowlanego. Stosownie bowiem do treści art. 30 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 p.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.