VII SA/Wa 2109/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. C. i K. C. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...] – ustalił dla inwestorów A. i K. C. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) z tytułu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Pismem z dnia 9 grudnia 2010 r. A. i K. C. zwrócili się do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wskazano, iż Strony zostały oszukane przez K. i L. K. w zakresie sfałszowania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz innej dokumentacji. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Od powyższej decyzji, pismami z dnia 6 maja 2014 r., A. i K. C. złożyli odwołania do Ministra Finansów. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o umorzeniu w całości lub w części ustalonej opłaty legalizacyjnej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], wskazując w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia wskazała art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) w związku z art. 59g ust. 5 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.). Stosownie do ww. art. 67a § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Minister Finansów wskazał, że w świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższa decyzja Wojewody jest zgodna z prawem. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów złożyli A. i K. C. Podnieśli, że zaskarżona decyzja: Narusza art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię wskazanego przez organ przepisu przez przyjęcie, że opłata legalizacyjna nie ma charakteru kary, gdy tymczasem pomimo nadanej nazwy opłata ta, występująca jako alternatywa dla rozbiórki obiektu budowlanego posiada wszystkie cechy konstrukcyjne kary, nie posiada natomiast cech konstrukcyjnych opłaty. Narusza art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 59g ust. 5 i art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię wymienionych przepisów prowadzącej do wniosku, uznając że niedopuszczalne jest umorzenie opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wprost odmiennych wniosków. Narusza art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, przez jego niezastosowanie, mimo iż mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy oraz prezentowany przez Organ pogląd o niedopuszczalności stosowania Działu III Ordynacji podatkowej do opłaty legalizacyjnej z mocy art. 59g ust. 5 i art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, konsekwencją powinno być przyjęcie, że przepisy Działu III Ordynacji podatkowej znajdują zastosowanie do opłaty legalizacyjnej z mocy art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej. Narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z uwagi na wydanie przez organ rozstrzygnięcia naruszającego wynikające z wyżej wskazanego przepisu zasady praworządności, sprawiedliwości, proporcjonalności oraz zaufania do Państwa i prawa, nie uwzględniającego w żadnej mierze wyjątkowych okoliczności stanu faktycznego danej sprawy, skutkujące wymierzeniem odpowiedzialności w oderwaniu od winy. Z uwagi na powyższe zarzuty strony skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2014 r., [...] oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2014 r., znak [...]. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd podziela argumentację organu drugiej instancji, w przedmiocie możliwości umorzenia opłaty legalizacyjnej ustalonej na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz.1118 z póź zm.) przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyroki z dnia 23 kwietnia 2013r. II FSK 113/12, II FSK 2481/12), konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje przepisu art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, iż w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Ministra Finansów, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. Prowadzi to do konkluzji, iż organ pierwszego stopnia prawidłowo umorzył wszczęte postępowanie. Sąd stwierdza, że nie zasługuje na uwzględnienie podnoszona w skardze argumentacja, zgodnie z którą należy stosować w sprawie opłaty legalizacyjnej przepis 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej bo to wynika z odesłania odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Sąd stwierdza również, że stanowisko zarówno Sądu jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego sprawy dot. umorzenia opłaty legalizacyjnej nie mają charakteru prawotwórczego lecz są wynikiem wskazanej wyżej interpratacji przepisów art. 49 ust. 2 , . 59f , 59g ust. 5. Nie wolno też zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji a udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Istotą omawianego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestia podmiotu ubiegającego się o umorzenie, jego sytuacja, a sama opłata, jako świadczenie, które nie ma charakteru należności podatkowej i tym samym nie podlega regulacjom opartym na Ordynacji podatkowej. Wywody przedstawione w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdują zastosowanie do każdego inwestora. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).