II GSK 2474/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Sz 16/15 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi C. T. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. postanowieniem z dnia 25 września 2015 r. o sygn. akt I SAB/Sz 16/15 orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę C. T. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. w postępowaniu egzekucyjnym. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że C. T. wniósł bezpośrednio do sądu skargę na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. polegającą na niedoręczeniu skarżącemu odpisów tytułów wykonawczych, na podstawie których podjęto wobec niego czynności egzekucyjne. Sąd przekazał skargę organowi, a następnie organ wraz z odpowiedzią na skargę przekazał ją sądowi, wnosząc o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Odrzucając skargę Sąd stwierdził, że stosownie do art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.) tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dokument ten stwierdza istnienie i wymagalność obowiązku, do wykonania którego ma doprowadzić wszczęte na jego podstawie postępowanie egzekucyjne i nie mieści się w katalogu spraw, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tytuł wykonawczy nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie jest decyzją ani postanowieniem oraz nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Żaden przepis szczególny nie przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencji do kontroli tytułu wykonawczego. Skarga na tytuł wykonawczy jest zatem niedopuszczalna. Podobnie, jak przyjął Sąd skargą do sądu nie jest objęte doręczenie odpisu tytułu wykonawczego. Doręczenie stanowi czynność materialno-techniczną. Fakt doręczenia ma jedynie ten skutek, że od daty doręczenia odpisu tytułu wykonawczego dla zobowiązanego biegnie termin do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Sąd podkreślił, że zobowiązanie organu tylko do dokonania czynności doręczenia nie może być dokonywane w ramach kompetencji sądu zakreślonych w art. 3 § 2 pkt 1 i 8 w związku z art. 149 p.p.s.a. Reasumując Sąd uznał, że czynność doręczenia odpisu tytułu wykonawczego nie mieści się w katalogu opisanym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym niedokonanie takiego doręczenia nie może być przedmiotem skargi na bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., więc sprawa z tej skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargą kasacyjną C. T. domagał się uchylenia postanowienia Sądu z dnia 25 września 2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zarzucając naruszenie art. 40 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a. przez błędne przyjęcie, że doręczenie stronie odpisów tytułów wykonawczych, mające charakter czynności materialno-technicznej nie mieści się w katalogu "innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji odrzucenie złożonej w sprawie skargi. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną pogląd Sądu, że czynność doręczenia odpisów tytułów wykonawczych nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie jest trafny, bowiem od wykonania tej czynności zależy realizacja uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym bądź sądowoadministracyjnym. Brak jest zatem podstaw do uznania za niedopuszczalną skargi na bezczynność organu polegającą na niedoręczeniu odpisów tytułów wykonawczych. Naczelnik Urzędu Celnego w P. nie odpowiedział na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a. Nieważność postępowania w tej sprawie nie wystąpiła. Z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna C. T. została oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i jako wniesiona od postanowienia Sądu I instancji wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. odrzucenie skargi z tego powodu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 1 p.p.s.a.), na którym sąd kasacyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest w sposób oczywisty niezasadna. W ocenie NSA zarzuty skargi kasacyjnej, określone jako naruszenie art. 40 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, że skarga na bezczynność organu, polegającą na niedoręczeniu stronie odpisu tytułu wykonawczego jest niedopuszczalna, gdyż czynność taka nie jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, więc skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych wyjaśnić przede wszystkim należy, że art. 18 u.p.e.a. wprowadza rozwiązanie, zgodnie z którym jeżeli przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej, to w postępowaniu egzekucyjnym mają zastosowanie przepisy k.p.a., zaś art. 40 k.p.a. składa się z pięciu jednostek redakcyjnych i reguluje doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć trzeba, że wadą skargi kasacyjnej jest brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu. W tej sprawie brak precyzji w sformułowaniu zarzutu nie ma jednak znaczenia z poniższych powodów. Zdaniem NSA nie może być kwestionowane, że – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji w kontrolowanym postanowieniu – tytuł wykonawczy nie podlega kontroli sądu administracyjnego, co nie budzi wątpliwości w judykaturze i o czym sąd kasacyjny już orzekał (patrz: np. postanowienie z dnia 8 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 2415/13, publik. CBOSA), zatem skarga na tytuł wykonawczy jest niedopuszczalna. Skoro skarga na tytuł wykonawczy nie przysługuje, to tym bardziej brak jest podstaw do przyjęcia, że przysługuje skarga na bezczynność organu, który nie doręczył stronie, choć powinien, odpisu tytułu wykonawczego. Materialno-techniczna czynność doręczenia odpisu tytułu wykonawczego nie mieści się w katalogu innych czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz nie pozbawia strony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, jak to niefortunnie ujął skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Po doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.) organ nie prowadzi przecież ani postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego, tylko postępowanie egzekucyjne w administracji. W tym postępowaniu zobowiązany może wnieść zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 u.p.e.a.), natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które przysługuje zażalenie podlega kontroli sądu administracyjnego sprawowanej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Należy mieć również na uwadze, że podstawą zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. może być m.in. nieistnienie egzekwowanego obowiązku. Zobowiązany (strona postępowania egzekucyjnego w administracji) ma zatem wystarczające instrumenty prawne, aby bronić swojego słusznego interesu, a na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. może skorzystać z prawa zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego postanowień wydanych w związku z zarzutem. Do takich instrumentów nie należy skarga na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) w doręczeniu stronie odpisu tytułu wykonawczego, ponieważ czynność doręczenia takiego tytułu nie jest czynnością zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe prowadzi do wniosku, że C. T., skargą na bezczynność nie może się domagać, żeby WSA swoim orzeczeniem wymusił na organie doręczenie mu odpisu tytułu wykonawczego, który następnie mógłby się stać przedmiotem zaskarżenia do tego sądu. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że obowiązujące przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują skargi na bezczynność organu w sprawie niedoręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Reasumując, w ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skoro czynność doręczenia odpisu tytułu wykonawczego nie mieści się w katalogu przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polegającą na niedoręczeniu odpisu tytułu wykonawczego, jest niedopuszczalna, więc taka skarga podlega odrzuceniu, bo sprawa nią zainicjowana nie należy do właściwości sądu administracyjnego (przywoływany już art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Na koniec NSA zwraca uwagę, że C. T. nie był zobowiązanym i nie było przeciwko niemu prowadzone postępowanie egzekucyjne. W aktach egzekucyjnych sprawy znajdują się dwa tytuły wykonawcze, pierwszy z [...] stycznia 2010 r. nr [...] wystawiony na M. T., obejmujący opłatę dodatkową za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania (400 zł) i drugi z [...] lutego 2010 r. nr [...] wystawiony na M. T., obejmujący nienależnie pobrane świadczenie w wysokości 64 zł (art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). W przypadku pierwszego z wymienionych tytułów wykonawczych Dyrektor Izby Skarbowej w Sz. postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie uznania za uzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. W przypadku drugiego tytułu wykonawczego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Sz. orzekł co do istoty sprawy i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Jedynie na marginesie NSA zaznacza, że organ wszczyna egzekucję w myśl przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji aby wyegzekwować zobowiązanie objęte tytułem wykonawczym i w interesie organu oraz zobowiązanego leży prawidłowe doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Egzekucja w państwie prawnym nie powinna być prowadzona bez wiedzy zobowiązanego. Z wymienionych powodów oraz na postawie art. 184 p.p.s.a. NSA postanowił jak w sentencji.