I OSK 401/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D. i J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 431/15 w sprawie ze skargi I. D. i J. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 431/15 oddalił skargę I. D. i J. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju w pkt 1 uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego orzekającą o: - ustaleniu odszkodowania w wysokości 44.060 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...] w gm. N., oznaczonej jako działka ew. nr 951/5 o pow. 0,0128 ha, - przyznaniu odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego, tj. Banku [...] S. A. w Warszawie w wysokości 17.758,21 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki na powyższej nieruchomości, - przyznaniu odszkodowania na rzecz J. D. i I. D. w wysokości 26.301,79 zł, - powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 2.203 zł, na rzecz J. D. i I. D. oraz w pkt 2. orzekł o: - ustaleniu odszkodowania w wysokości 44.060 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa powyższej nieruchomości, - przyznaniu odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego, tj. Banku [...] S. A. w Warszawie w wysokości 7.629,62 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki na powyższej nieruchomości, - przyznaniu odszkodowania na rzecz J. D. i I. D. w wysokości 36.430,38 zł, - powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 2.203 zł, na rzecz J. D. i I. D. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 15 czerwca 2012 r. na zlecenie Wojewody Lubelskiego przez rzeczoznawcę majątkowego S. R. Pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. biegły potwierdził aktualność operatu szacunkowego stwierdzając, że może być on obecnie nadal wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. Organ podał, że z operatu szacunkowego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest bezpośrednio przy projektowanej obwodnicy Lublina, przy drodze gminnej w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej oraz upraw polowych. Ma kształt regularnego wielokąta, jej teren jest równy - nie stwarza utrudnień w zagospodarowaniu. Nieruchomość posiada dojazd drogą gminną, leży na terenie uzbrojonym w media (linia energetyczna, wodociągowa, gazociąg i linia telefoniczna). Na nieruchomości znajdują się naniesienia budowlane: ogrodzenie z siatki metalowej na słupkach stalowych o długości 10,5 mb, brama z furtką oraz ogrodzenie kute z przęseł metalowych o długości 17,20 mb, w tym brama i furtka o długości 6,0 mb, brama sterowana pilotem z automatyką, videodomofon i skrzynka na listy wkomponowana w słupek, kostka brukowa o grubości 8 cm na podsypce piaskowej oraz przydomowa oczyszczalnia ścieków. Nieruchomość posiada naniesienia roślinne: orzech włoski, bez (3 szt), jesion, wierzba ozdobna pienna (3 szt.), pigwa, krzew ozdobny srebrny (2 szt.), trzmielina (15 szt.), tuja (8 szt.), iglaki płożące (2szt.), wierzba mandżurska (2 szt.), leszczyna, bukszpan oraz trawnik (60 m2). Organ podał, że w operacie szacunkowym ustalono, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gm. N., zatwierdzony uchwalą nr XXXIV/236/98 z dnia 16 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 14, poz. 237), ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr XVIl/299/04 z dnia 12 stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 50, poz. 1007). Zgodnie z tym planem działka ew. nr 951/3, z której została wydzielona przedmiotowa działka ew. nr 951/5 (użytkowana jako siedlisko mieszkaniowe jednorodzinne) przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową (symbol MR) z dopuszczeniem do zabudowy jednorodzinnej (symbol MN) i graniczy z drogą gminną (symbol KDG). Przeznaczenie gruntów otaczających to zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa oraz uprawy polowe. Podano, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. W związku z tym wartość działki oszacowano zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz.985). Organ podał, że badaniem objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych pod drogi publiczne, a także rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną. Do wyceny wybrano transakcje z rynku lokalnego i regionalnego, obejmującego nieruchomości gmin powiatu lubelskiego graniczące z Lublinem (N., J., K. i W.) oraz obrzeża Lublina i Świdnika. Analiza rynku wykazała, że ceny gruntów nieruchomości gruntowych drogowych niezabudowanych (25-147 zł/m2) kształtują się na niższym poziomie w stosunku do cen nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych w planie pod zabudowę zagrodową, uzyskiwanych w tzw. obrocie rynkowym prywatnym (119,89-189,43 zł/m2). Biegły stwierdził brak danych o rynkowych cenach nieruchomości podobnych do wycenianej pod względem stanu zagospodarowania, stąd nie występują warunki do określenia wartości rynkowej nieruchomości. W związku z tym, aby ustalić wysokość odszkodowania, określono wartość odtworzeniową nieruchomości stosownie do art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 – dalej "u.g.n."), według aktualnego sposobu jej użytkowania, bowiem przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że wycena gruntu została przeprowadzona w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Biegły ustalił wartość rynkową nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania. Do końcowej analizy rzeczoznawca majątkowy przyjął 11 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi. Wartość gruntu została określona na 18.313 zł. Podano, że wartość składników budowlanych (ogrodzenie i utwardzenie podwórka) została określona w podejściu kosztowym (art. 135 ust. 4 u.g.n.) i na podstawie kalkulacji własnej, a także przy przyjęciu, że składniki budowlane określono według obmiarów inwentaryzacyjnych, ceny według katalogów cen. Koszty opracowania dokumentacji i nadzoru budowlanego przyjęto stosownie do budowli oraz określono zużycie techniczne. Wartość odtworzeniową składników budowlanych obliczono na 20.771 zł. Wartość składników roślinnych określono w podejściu kosztowym (art. 135 ust. 5 u.g.n). i obliczono na 4.973 zł. Tym samym wartość przedmiotowej działki oszacowano na łączną kwotę 44.060 zł. W ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. Minister wskazał, że w związku z faktem, iż cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem do zabudowy jednorodzinnej, biegły określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia. Organ podał, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie strona wskutek utraty nieruchomości. Tym samym ewentualna szkoda nie mogła być objęta operatem szacunkowym ani decyzją odszkodowawczą. Oznacza to, że wartość prawa własności nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat majątku byłego właściciela nieruchomości. Biegły sporządził analizę rynku, w której wyjaśnił, że na terenie gminy N. uwzględniono transakcje dotyczące nieruchomości o funkcji pod zabudowę zagrodową. Oszacowana wartość rynkowa nieruchomości mieści się w przedstawionym zakresie cen transakcyjnych (1 m2 gruntu) na badanym obszarze. Nie odbiega ona od średniej ceny transakcyjnej i jest uzasadniona cechami rynkowymi charakteryzującymi przedmiotową nieruchomość. Nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. Brak podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli J. D. i I. D. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 431/15, oddalił skargę podzielając stanowisko organu w zakresie ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Sąd za oczywiście bezzasadny uznał zarzut niezgodnego z prawem zaniechania rokowań o nabycie nieruchomości w trybie cywilnoprawnym wskazując, że w przypadku przejęcia nieruchomości na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przepisy nie przewidują tego typu procedury. Także za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty związane z brakami formalnymi operatu, czy też niewskazania techniki wyceny nieruchomości. Zdaniem Sądu operat spełnia wszystkie warunki formalne, jest logiczny, kompletny i spójny. Sąd podkreślił, że merytoryczna prawidłowość sporządzenia operatu może być podważona jedynie w drodze przedłożenia stosownego dokumentu zawierającego ocenę sporządzoną przez osoby dysponujące wiedzą specjalistyczną (w myśl art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n.). To samo dotyczy zarzutu błędnej oceny cech nieruchomości, jak położenie, otoczenie, możliwości rozwojowe, atrakcyjność terenu w kontekście jej porównania z podobnymi. Odnośnie zarzutu, że nie uwzględniono (poprzez pominięcie stosownych faktur) kosztów materiałów zużytych do wybudowania ogrodzenia i podłoża Sąd wskazał, że z operatu wynika, iż biegły zastosował ceny katalogowe, a ponadto oświadczył w toku postępowania, że skarżący przedstawili niewiele faktur związanych z zakupem materiałów budowlanych, a ceny na nich wskazane są niższe niż te przyjęte przez biegłego. Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut, że mimo pisma biegłego z dnia 19 listopada 2012 r. nie przeprowadzono powtórnych oględzin w celu dokonania nowej wyceny, Sąd zauważył, że w piśmie tym biegły nie stwierdził, aby powtórne oględziny były konieczne, w związku z prawidłowym jego zdaniem operatem. W ocenie Sądu z pisma tego nie wynika, aby rzeczoznawca uważał za zasadne ponowienie procedury wyceny. Wskazał jedynie, że stosowne przesądzenia może dokonać organ prowadzący postępowanie w sprawie. Organ ten jednak nie zlecił ponownej wyceny, a – zdaniem Sądu – strona skarżąca nie wykazała przekonywująco, aby była ona niezbędna. Odnośnie zarzutu niewydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie przewidzianym przez art. 12 ust. 4g u.g.n. i zaniżenia w związku z tym odszkodowania (nieuwzględnienie odsetek), Sąd wskazał, że termin określony w powyższym przepisie ma charakter instrukcyjny, stąd w przypadku jego uchybienia nie powoduje to konieczności ustalenia odsetek w samej decyzji o ustaleniu odszkodowania. Sąd I instancji podkreślił, że odszkodowanie uregulowane w art. 128 ust. 1 u.g.n. nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. Wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m. in. również utracone korzyści i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Sąd zaznaczył jednak, że wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem nie są tożsame. Sąd wskazał, że Konstytucja w art. 21 ust. 2 posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania" jako należnego z tytułu wywłaszczenia, a nie pojęciem "pełnego odszkodowania". Ustawa zasadnicza nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć jako "słuszne odszkodowanie". Sąd podkreślił, że problematyką tą zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku o sygn. akt SK 11/02 stwierdził, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego nieuiszczonych ani w całości, ani w części. Ewentualnie, przy stwierdzeniu przez Sąd przesłanek z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego nieuiszczonych ani w całości, ani w części, Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj: 1) art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rzekomo brak jest podstaw do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, podczas gdy Sąd winien zastosować przepis art. 134 ust. 1 u.g.n., 2) art. 157 ust. 1 i 1a) u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że prawidłowość sporządzenia operatu w zakresie samej wyceny może być podważana wyłącznie w ramach procedury zakreślonej w art. 157 ust. 1 i 1a) u.g.n. podczas, gdy Sąd jest władny we własnym zakresie dokonać oceny wadliwości operatu pod względem logiczności, spójności i kompletności, 3) art. 128 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wysokość odszkodowania ustalona zaskarżoną decyzją odpowiadała wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości, 4) art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że niepełne odszkodowanie może być uznane za słuszne odszkodowanie, podczas gdy słuszne odszkodowanie powinno pozwolić wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową jaką miał przed wywłaszczeniem, a odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplone, i nie tylko przez sposób jego obliczenia, ale również przez tryb jego wypłacania (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 1990 r., K 2/90; z 14 marca 2000 r., P 5/99), Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem w związku z art. 134 §1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia § 36 ust. 1 i 2, § 36 ust. 3 pkt 1 oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz.985), podczas gdy podstawa zastosowania przepisu § 36 ust. 2 oraz następne w/w rozporządzenia, może być jedynie brak danych z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości, w sytuacji, w której organ bezzasadnie ograniczył się jedynie do stwierdzenia braku danych na rynku lokalnym nieruchomości, nie dokonując w ogóle analizy regionalnego rynku nieruchomości, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowanie naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 77 §1, 80 i 107 §1 i 3 k.p.a., 3) art. 141 §4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skutkujące: • rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, oraz • przyjęciem przez Sąd I instancji stanu faktycznego, ustalonego przez organ administracyjny niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc niedokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, przez Sąd I instancji, że: a) z pisma rzeczoznawcy z dnia 19 listopada 2012 r. rzekomo nie wynika, aby rzeczoznawca uważał za zasadne ponowienie procedury wyceny, podczas gdy z treści tego pisma wynika odmiennie, b) operat spełnia wszystkie warunki formalne, jest logiczny, kompletny i spójny, podczas gdy do wyceny wybrano transakcje rzekomo z rynku lokalnego i regionalnego obejmujące nieruchomości gminy powiatu lubelskiego graniczące z Lublinem – N., J., K. i W. oraz obrzeżach miast L. i Ś., a tym samym wadliwie zawężając w sposób znaczący zakres rynku regionalnego, który co do zasady winien obejmować obszar całego województwa (regionu), c) operat spełnia wszystkie warunki formalne, jest logiczny, kompletny i spójny, podczas gdy operat szacunkowy jedynie gołosłownie wskazuje, że rzekomo wycenianej nieruchomości nie można porównywać pod względem ilości, rodzaju i wielkości budowli, nasadzeń wieloletnich oraz powierzchni gruntu, skoro biegły nie zawarł żadnych danych porównawczych dotyczących nieruchomości rzekomo porównywanych, co uniemożliwia kontrolę poprawności operatu, d) nieuzasadnionego "domniemania" prawidłowej treści operatu w zakresie rzekomego uwzględnienia w wycenie kosztów dokumentacji i nadzoru dla określenia wartości składników budowlanych działki skarżących podczas gdy, operat szacunkowy w ogóle nie zawiera takiej pozycji w ramach wyceny, e) ocena cech nieruchomości, jak położenie, otoczenie, możliwości rozwojowe, atrakcyjność terenu, w kontekście jej porównania z podobnymi nie podlega ocenie sądu administracyjnego, podczas gdy ten sam Sąd stwierdził, że "organ ma prawo dokonać oceny prawidłowości przyjętych założeń, np. co do podobieństwa nieruchomości wziętych do porównania", a zastrzeżenia skarżących mieściły się w granicach kwestionowania operatu pod względem logiczności, spójności i kompletności, w wyniku czego błędnie ustalono wartość nieruchomości, co wpłynęło na niewłaściwe, gdyż zaniżone względem rzeczywistej wartości, ustalenie wysokości należnego odszkodowania, co – w konsekwencji – doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo, że podlegała ona uwzględnieniu; Wskazano, że wszystkie powyższe uchybienia Sądu I instancji skutkują jednocześnie naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., polegającym na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów, przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzania z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych; 4) art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżących, wyrażonych w skardze, w tym do następujących zarzutów, przedstawionych w skardze: a) braku rozważenia uwag skarżących w zakresie wyceny sąsiednich gruntów niezabudowanych przez tego samego rzeczoznawcę na kwotę 220 zł/m2; b) naruszenia art. 151 u.g.n.; oraz w piśmie zat. Uzupełnienie skargi skarżących z 21 maja 2015 r.: c) nieprawdziwości ustaleń decyzji o tym, że rzekomo nieruchomość położona jest w obszarze nieuzbrojonym (podczas gdy nieruchomość jest uzbrojona). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo rozwinięto powyższe zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wobec zgłoszenia zarzutów opartych na obu podstawach określonych w art.174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe. Podstawowy zarzut procesowy dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd spełnia wszystkie wymogi tego przepisu. Nie można uzasadnienia wyroku uznać za sporządzone wadliwie z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował stan faktyczny ustalony decyzją organu administracji. Sąd bowiem nie miał obowiązku "powielania" treści decyzji, lecz wystarczającym było zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie, że podziela stanowisko organu w zakresie ustalonego stanu faktycznego i prawnego, przy czym w części wstępnej przedstawiony został stan faktyczny sprawy, stanowisko organów i jego uzasadnienie. Istotne jest natomiast to, że Sąd szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art.141§ 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych zmierzały do wykazania, że operat szacunkowy sporządzony przez mgr inż. S. R., jest wadliwy, a kontrola Sądu nie została przeprowadzona w sposób należyty. Skarżący kasacyjnie zarzucają Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że z pisma rzeczoznawcy z dnia 19 listopada 2012 r. nie wynika, aby rzeczoznawca uważał za zasadne ponowienie procedury wyceny. Analiza treści pisma rzeczoznawcy z dnia 12 listopada 2012 r. ( wpłynęło do organu w dniu 19 listopada 2012 r.) w żadnym razie nie daje podstaw do uznania, że rzeczoznawca za zasadne uważał ponowienie procedury wyceny. Biegły bowiem stwierdził, że "nie ma podstaw i potrzeby wprowadzania zmian do sporządzonego operatu szacunkowego", podkreślając, że skarżący uczestniczyli w oględzinach nieruchomości i podpisali protokół. Jak wynika z opisu nieruchomości ( str. 2 opinii) jest ona położona "w terenie uzbrojonym w energię elektryczną, wodę, gaz, kanalizację – szambo, co – własne". Czyni to niezasadnym zarzut skargi kasacyjnej nieprawdziwości ustaleń o tym, że nieruchomość położona jest w obszarze nieuzbrojonym. Nie można podzielić zarzutu, że do wyceny wybrano tylko transakcje z rynku lokalnego, a nie regionalnego. W opinii ( str. 8) rzeczoznawca stwierdził, że analiza rynku nieruchomości obejmowała rynek lokalny i regionalny, obejmujący gminy powiatu lubelskiego graniczące z Lublinem – N., J., K. i W. – w najpopularniejszych miejscowościach położonych najbliżej miasta oraz w obrębach obrzeżnych miast L. i Ś. Rzeczoznawca stwierdził, że na obszarze powiatu lubelskiego i świdnickiego w okresie od 2010 r. odnotowano ok.150 transakcji obrotu gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Biegły dokonywał badania rynku tak lubelskiego, jak też świdnickiego. Nie jest zatem słuszny zarzut skargi kasacyjnej, że biegły ograniczył analizę do rynku regionalnego Z tym, że dalej biegły wyjaśnił, iż odnotowane transakcje dotyczą głównie nieruchomości położonych w miejscowościach graniczących z Lublinem bądź też w obrzeżnych dzielnicach miasta. Następnie biegły przedstawił ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne na terenie gmin graniczących z Lublinem. Nie są tym samym zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art.135 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i 2, § 36 ust. 3 pkt 1 oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca wyjaśnił powody zastosowania przy wycenie przedmiotowej nieruchomości metody odtworzeniowej. Dokonując wyceny nieruchomości rzeczoznawca przedstawił zbiór nieruchomości podobnych stanowiący podstawę wyceny. Nie jest więc usprawiedliwione twierdzenie skargi kasacyjnej, ze biegły nie zawarł żadnych danych porównawczych dotyczących nieruchomości porównywalnych. Natomiast do kwestii uwzględnienia w wycenie kosztów dokumentacji i nadzoru dla określenia składników budowlanych odniósł się również w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, wskazując, że z operatu wynika, iż biegły zastosował ceny katalogowe, a ponadto oświadczył w toku postępowania, że skarżący przedstawili niewiele faktur związanych z zakupem materiałów budowlanych, a ceny na nich wskazane są niższe niż te przyjęte przez biegłego. Wyjaśnienia dotyczące tej kwestii biegły zawarł w pismach z dnia 7 września 2012 r. oraz z dnia 12 listopada 2012 r. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że sporządzony przez rzeczoznawcę operat nie był przedmiotem analizy i kontroli, a także z wiążącym się z tym zarzutem wyrażenia przez Sąd oceny, że prawidłowość sporządzenia operatu w zakresie samej wyceny może być podważana wyłącznie w ramach procedury zakreślonej w art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd dokonał analizy poprawności operatu pod względem wymogów formalnych, jak również odniósł się do zarzutów dotyczących tego operatu. Natomiast w zakresie wymagającym wiedzy specjalistycznej właściwą drogę do podważenia operatu istotnie wskazał ustawodawca w art.157 ust.1 i 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wymaga podkreślenia, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca w obszernych wyjaśnieniach - w pismach z dnia 7 września 2012 r., 12 listopada 2012 r. i 28 stycznia 2013 r. zajął szczegółowe stanowisko wobec zarzutów zgłaszanych przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Również Wojewoda Lubelski w decyzji z dnia 25 czerwca 2013 r. i Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia 5 grudnia 2014 r. dokonali szczegółowej analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył ani art.128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też art.21 ust.1 Konstytucji RP i trafnie powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.