VII SA/Wa 1553/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2792/12 oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] "[...]" z/s w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził, na wniosek [...]. "[...]" [...] S.j. z siedzibą w [...] oraz [...] Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...], nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Polskiej Telefonii Komórkowej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] "[...]": wieży stalowej h=50 m z systemem anten, kontenera technologicznego, przyłącza energetycznego, na działce nr ew.[...] przy ul. [...] w [...]. Organ II instancji podkreślił, że z uwagi na art. 157 § 2 k.p.a. rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Organ przytaczając art. 28 k.p.a. wyjaśnił, że przez pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Organ podniósł, że analiza akt wskazuje, że wnioskodawca - [...] "[...]" nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], a swój interes prawny wywodzi z prawa własności działki nr ew. [...], co potwierdza kw nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że stacja bazowa jest oddalona od granicy działki skarżącej o 82,5 m. Obszar oddziaływania inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje zatem działki o nr ew. [...]., co wyklucza uznanie, iż powoduje ona jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki wnioskodawczyni, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności, wieża stalowa o wysokości 50,48 m nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ew. [...]. Nieruchomość [...] "[...]" nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie niesie ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 w/w rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Organ zaznaczył, że zgodnie z tabelą nr 2 załącznika nr 1 ww. rozporządzenia z dnia 30 października 2003r., jeżeli zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego wynosi od 300 MHz do 300 GHz obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2 jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania. Następnie podniósł, że w aktach jest mapa z przewidywanym rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (tj. 0,1 W/m2) wytwarzane przez anteny stacji w trzech azymutach, które swym zasięgiem nie obejmują jednakże działki skarżącej (nr ewid. [...]). W tym kontekście organ stwierdził, że [...] "[...]" może bez przeszkód zagospodarować swoją nieruchomość. Skoro zaś decyzja Starosty [...] nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Spółki, to nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a tym samym, konieczne jest uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. i umorzenie postępowania organu I instancji. Na marginesie organ podał, że w zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku [...] "[...]" i [...] Stowarzyszenia [...] "[...]" Tymczasem, zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna - w przypadku już wszczętego postępowania (jak w niniejszej sprawie) - może więc żądać jedynie dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu. Stowarzyszenie postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r., zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu nieważnościowym, a w takiej sytuacji organizacja społeczna nie może być wnioskodawcą postępowania, lecz jego uczestnikiem dopuszczonym do udziału na mocy art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyło [...] Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w [...] i wnosząc o jej uchylenie zarzuciło naruszenie: 1) art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez nie przeprowadzenie własnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem błędu metody obliczeniowej, zjawiska odbić, kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku, lecz lakonicznie stwierdzenie, iż z jakieś mapy wynika, jaki jest obszar oddziaływania inwestycji; 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 8 k.p.a., poprzez uwzględnienie dokumentów powstałych po zakończeniu postępowania w trybie zwykłym, więc nie mogą być podstawą jakichkolwiek ustaleń z uwagi na orzekanie w trybie ex tunc. Strona wskazała, że decyzja nie zawiera podstawowych ustaleń, które miały być uwzględnione podczas określania obszaru oddziaływania obiektu i to według oficjalnego stanowiska Ministra Środowiska z dnia 19 października 2012 r., a mianowicie brak jest: dokonania kumulacji odnośnie samego obiektu jak i innych źródeł znajdujących się w pobliżu (inna stacja bazowa), podania metody obliczeniowej ze wskazaniem jej błędu, uwzględnienia odbić w terenie. Obszar oddziaływania nie został więc ustalony, skoro bliżej nieokreślona mapa przywołana w decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w stanowisku Ministra Środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w powołanym wyżej wyroku - które stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wiąże Sąd ponownie orzekający w sprawie - Sąd zobowiązany był ocenić przeprowadzone postępowanie, z uwzględnieniem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie należało zatem poddać ponownej ocenie, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012r. stwierdzającą – na wniosek Spółki [...] "[...]" – nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, wieży stalowej z systemem anten, kontenera technologicznego, przyłącza energetycznego, przyjmując, że wnioskodawczyni nie posiada legitymacji do wszczęcia postępowania, bowiem jej nieruchomość nie leży w obszarze oddziaływania ww. inwestycji, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przechodząc zatem do powyższej oceny wskazać trzeba, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tym samym, wszczęcie postępowania jest uzależnione od tego, czy z wnioskiem wystąpiła strona postępowania. Konsekwencją powyższego jest to, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, właściwy organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd, choć ugruntowany na tle nieobowiązującej już regulacji art. 157 § 3 k.p.a., aktualny w świetle art. 61a § 1 k.p.a.) Niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje zatem z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 743). Z uwagi na wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania obowiązek ten spoczywa również na organie odwoławczym. Istotą administracyjnego postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, niejako od początku, co oznacza, że organ II instancji obowiązany jest również - poza rozpoznaniem odwołania - w pierwszej kolejności ustalić, czy rzeczywiście z wnioskiem w konkretnej sprawie wystąpił podmiot, któremu przysługuje przymiot strony. W postępowaniu nieważnościowym na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 15 k.p.a. winien zatem przeprowadzić postępowanie w ww. zakresie, tj. ustalić czy rzeczywiście zachodziły przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Odmiennie jednak od "wstępnego etapu" badania wniosku przez organ I instancji, organ odwoławczy nie może zastosować art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania lecz jedynym możliwym rozstrzygnięciem kończącym sprawę jest uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Tym samym organ odwoławczy w ramach zasady dwuinstancyjności zobligowany jest do dokonania oceny legitymacji procesowej podmiotu, który występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc ustala, czy przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Niemniej przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę winien być analizowany na podstawie przepisu szczególnego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który wprowadza określone modyfikacje wobec art. 28 k.p.a. w zakresie sposobu ustalenia interesu prawnego konkretnego podmiotu. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powołany przepis odsyła zatem do innych aktów prawnych, przewidujących ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, do których niewątpliwie zalicza się regulacje zawarte zarówno w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), jak i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku podkreślił przy tym, powołując się na treść art. 140 oraz art. 143 zdanie 1 k.c., że o przestrzennych granicach danego terenu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości i nie chodzi tylko o dotychczasowe przeznaczenie, lecz także sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może z gruntu korzystać. W pierwszym z powołanych rozporządzeń określono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, różnicując je odnośnie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (§ 1 pkt 1 a ) i odnośnie miejsc dostępnych dla ludności (§ 1 pkt 1 b ). Należy mieć przy tym na uwadze, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, iż przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie nie tylko na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również na tereny, na których taka zabudowa może powstać zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Sąd został zobligowany także do dokonania oceny, czy organ zbadał i dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym dokumentację, w szczególności czy dostatecznie wyjaśniono m.in. kwestie dotyczące azymutów, możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury ) bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry ), odległość na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowania izotropowo) uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku (zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności – cyt. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.). Niezależnie, na ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko i ocenę statusu strony mogło mieć wpływ to, czy moc anten w ramach spornego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. W zaskarżonej decyzji organ ograniczył się natomiast wyłącznie do ogólnego wskazania, że: - działka nr ew. [...] oddalona jest od działki inwestycyjnej o ok. 82,5 m; - wieża stalowa o wysokości 50,48 m nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ew. [...]; - ww. nieruchomość nie znajduje się również w obszarze oddziaływania wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). - nie powoduje ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 w/w rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Organ powołał się na tabelę nr 2 załącznika nr 1 ww. rozporządzenia z dnia 30 października 2003r., podając, że jeżeli zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego wynosi od 300 MHz do 300 GHz obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2 jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania i wskazując na mapę z przewidywanym rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (tj. 0,1 W/m2) wytwarzane przez anteny stacji w trzech azymutach, stwierdził, że zasięgiem nie obejmują one działki skarżącej. Organ odwoławczy nie poddał zatem szczegółowej analizie potencjalnej możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie zbadał możliwości pochylenia anteny, tzw. TILT, pomimo iż w tabeli na stronie 4/4" projektu budowlanego podano min i max zakres tiltu, a więc i możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania. Organ nie wypowiedział się również odnośnie tego, czy moc anten w ramach przedmiotowej inwestycji nie kumuluje się wzajemnie a także, czy nie zachodzi kumulacja z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Rozważania przedstawione w zakresie braku ponadnormatywnych uciążliwości odnośnie emisji pól elektromagnetycznych, odległości na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowania izotropowo) przy uwzględnieniu dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku w świetle przepisów cyt. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. należało ocenić jako zbyt lakoniczne. Organ nie przedstawił, w oparciu o przedstawioną dokumentację, konkretnych ustaleń wskazujących, że rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (tj. 0,1 W/m2), wytwarzanych przez anteny tej stacji o podanych trzech azymutach, nie obejmuje działki wnioskodawczyni. Dopiero tak określony obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu na nieruchomość wnioskodawczyni pozwoli na jednoznaczne ustalenie, czy jest ona stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zważywszy, że zarówno uznanie jak i odmowa uznania skarżącej za stronę postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy było przedwczesne, Sąd uchylił również decyzję organu I instancji. Organy winny zatem przeprowadzić postepowanie z uwzględnieniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a swoje stanowisko przedstawić w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.