I OSK 3433/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 907/15 odrzucającego skargę J. M. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania skargi postanawia: oddalić skargę kasacyjną J. M. (dalej jako skarżący) w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania wniesionej przez niego w dniu [...] czerwca 2015 r. skargi, której podstawę stanowił art. 221 § 3 w zw. art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t., dalej: K.p.a.). W piśmie z dnia [...] czerwca 2015r., skierowanym do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, J. M. wskazał na nieprawidłowości związane z podjęciem przez Zarząd Krajowej Reprezentacji Doktorantów uchwały nr [...], którą odwołano skarżącego z funkcji członka Komisji Prawnej Krajowej Reprezentacji Doktorantów. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2015 r., pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie. Postanowieniem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 907/15 Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie odrzucił skargę J. M. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania skargi. Mając na uwadze treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: P.p.s.a. .), określającego w sprawach skarg, na które formy działalności administracji publicznej lub bezczynność sądy administracyjne sprawują kontrolę w zakresie ich legalności, Sąd stwierdził, że skarga J. M. z dnia [...] sierpnia 2015 r. jest niedopuszczalna, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. podlega odrzuceniu. Sąd I instancji podkreślił, że skarga J. M. z dnia [...] sierpnia 2015 r. dotyczy bezczynności Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w rozpoznaniu skargi (z dnia [...] czerwca 2015 r.) na nieprawidłowości w sposobie odwołania jego osoby z funkcji członka Komisji Prawnej Krajowej Reprezentacji Doktorantów, która to z kolei ma charakter skargi powszechnej określonej przepisami art. 227 i nast. K.p.a. Potwierdził to sam skarżący, przywołując w przedmiotowym piśmie, jako jego podstawę prawną, art. 221 § 3 w zw. art. 227 K.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, co jest przedmiotem skargi powszechnej określonej przepisami art. 227 i nast. K.p.a. i wskazał na odrębności procesowe w jej rozpoznawaniu (nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze). Stwierdził, że działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu, których wyliczenie zawiera art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a. Zaskarżona w sprawie bezczynność organu nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył J. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Na podstawie art.174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania polegającego na niezastosowaniu art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. w wyniku jego błędnej wykładni i wadliwego przyjęcia, że nie ma on zastosowania w sprawach uregulowanych w Dziele VIII K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało odrzucenie skargi. W oparciu o tak formułowany zarzut wniesiono na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącego wywodzi, że treść art. 3 § 2 pkt 9 dodanego ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2015 poz. 658) dopuszcza rozpoznanie wniesionej przez skarżącego skargi na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania skargi powszechnej wniesionej na podstawie art. 221 § 3 w związku z art. 227 K.p.a. W jego ocenie od wejścia w życie powyższej nowelizacji (15 sierpnia 2015 r.) właściwość sądów administracyjnych została rozszerzona o kontrolę terminowości (wszystkich) innych aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania normowanego przez przepisy K.p.a. o ile łącznie spełnione zostały przesłanki warunkujące jego zastosowanie. Wskazano, że dany akt lub czynność musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej oraz musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto podjęcie danej czynności lub aktu musi być unormowane przez przepisy K.p.a. lub dziale IV, V i VI Ordynacji Podatkowej. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że efektem postępowania w sprawie skarg i wniosków, w trakcie którego podejmowane były czynności z zakresu administracji publicznej, jest akt z zakresu administracji publicznej – zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy (art. 238 oraz art. 244 § 2 K.p.a.). Świadczy o tym to, że procedura rozpatrywania skarg i wniosków została uregulowana w K.p.a. normującym generalnie procedowanie w sprawach z zakresu administracji publicznej, a także to, że w art. 63 Konstytucji jako adresaci skarg i wniosków zostały wskazane organy wykonujące zadania z zakresu administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że skoro procedura skarg i wniosków jest oparta o konstytucyjne uprawnienie z art. 63 Konstytucji to bezspornie świadczy to o tym, że jest procedurą dotyczącą praw i obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (przepisy konstytucji są źródłem powszechnie obowiązującego prawa i są stosowane bezpośrednio art. 87 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji). Ponadto postępowanie w sprawach skarg i wniosków w całości zostało uregulowane w przepisach K.p.a. (dział VIII K.p.a.), gdzie wskazano ustawowe terminy do zakończenia takiego postępowania (art. 237 oraz art. 244 § 1 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, w ocenie skarżącego, postępowanie w sprawie skarg i wniosków spełnia wszystkie ww. przesłanki warunkujące sądowoadministracyjną kontrolę tego postępowania pod kątem terminowości jego zakończenia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Skarżący uważa, że po nowelizacji przepisów P.p.s.a. obowiązującej od 15 sierpnia 2015 r. teza, iż postępowanie w sprawie skarg i wniosków nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej z uwagi na to, że brak tam rozstrzygnięć kierowanych do podmiotu inicjującego dane postępowanie, zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi/wniosku nie zawiera w sobie żadnych praw lub obowiązków kierowanych do strony inicjującej postępowanie, jest nie do zaakceptowania. Czyniło by to bowiem iluzoryczną regulację z art.3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., a także prowadziłoby do uznania, że terminy z art. 237 oraz art. 244 § 1 K.p.a. są terminami o charakterze instrukcyjnym, co przeczyłoby konstytucyjnemu prawu do inicjowania postępowania skargowo-wnioskowego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że skarga do WSA dotyczyła bezczynności organu w zakresie terminowości zakończenia postępowania (czynności z zakresu administracji publicznej) w terminie określonym przez art. 237 § 1 K.p.a., która po 15 sierpnia 2015 r. została objęta kontrolą sądów administracyjnych. Wskazał, że w piśmie z dnia [...] sierpnia organ odpowiedział na wniesioną przez skarżącego skargę powszechną z dnia [...] czerwca 2015 r. jednak w jego ocenie uczynił to niezgodnie z art. 238 § 1 K.p.a. oraz wbrew przepisom wewnętrznym Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Z uwagi na wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi, które to postanowienie kończy postępowanie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie uznania wynikającego z art. 182 § 1 P.p.s.a. przyjął, że wystarczające będzie rozpoznanie tej skargi na posiedzeniu niejawnym bowiem przedmiot sprawy nie uzasadnia przeprowadzenia rozprawy. Na wstępie należy określić cechy postępowania skargowo-wnioskowego uregulowanego w całości w Dziale VIII K.p.a. W doktrynie prawa uznaje się, że postępowanie to ma tylko pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazuje zarówno umieszczenie w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i charakter organów (organy administracji publicznej, organizacje i instytucje społeczne w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej) i przedmiot skargi (nie ma ograniczeń przedmiotowych co do spraw, które mogą być przedmiotem skargi i wniosku). Jedynie przykładowo art. 227 K.p.a. wskazuje, że przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Uproszczenie postępowania polega natomiast na braku stron oraz mniej sformalizowanym toku postępowania (brak jest tu toku instancji i środków zaskarżenia), a także na zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2014, s. 737). Należy zauważyć, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg podnoszących zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, a więc skarg tzw. powszechnych wymienionych w art. 227 K.p.a., wniesionych na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski". Decydujące znaczenie dla określenia przedmiotu sprawy ma wola strony, którą organ i sąd są związane. Skoro w niniejszej sprawie skarżący wnosząc skargę do WSA w Warszawie oznaczył przedmiot zaskarżenia, jako bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego objawiającą się w niedotrzymaniu terminu wyznaczonego przepisem art. 237 § 1 K.p.a. tj. terminu załatwienia skargi wniesionej w trybie skargi powszechnej (dział VIII K.p.a.) oraz poprzez niezastosowanie regulacji z art. 237 § 4 K.p.a. również ujętej w tym dziale K.p.a. mówiącego o odpowiednim stosowaniu w razie niedotrzymania terminu do załatwienia skargi przepisów art. 36 - 38 K.p.a., to należało przyjąć, że skarżący jednoznacznie zakreślił tryb i sposób rozpoznania skargi według przepisów Działu VIII K.p.a. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń Sądu I instancji w zakresie charakteru złożonej przez niego skargi powszechnej, przywołując przepisy regulujące tryb postępowania skargowo-wnioskowego. Uważa jednak, że nowelizacja P.p.s.a z 9 kwietnia 2015 r. wprowadzająca art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. pozwala uznać, bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie wywołane skargą powszechną za sprawę podlegającą właściwości sądów administracyjnych. Wskazuje przy tym, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi/wniosku z art. 238 § 1 K.p.a. wypełnia znamiona aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego i zostało ono podjęte na podstawie przepisów K.p.a. Twierdzenia te są błędne bowiem oparte na założeniu, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powszechnej kończące postępowanie ze skargi powszechnej jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia lub obowiązku strony wynikającego z przepisu prawa. Owszem ma ono postać czynności materialno - technicznej jednak nie prowadzi do konkretyzacji przez organ administracji określonych przepisami prawa obowiązków i uprawnień strony. Wskazuje reakcję organu na zasygnalizowany w takiej skardze/wniosku problem w jego funkcjonowaniu. Nie ma w nim stron postępowania w rozumieniu P.p.s.a., których skarga podparta jest ich interesem prawnym. Z istoty swej skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania i ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 K.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi (postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2011 r., I OSK 196/11 dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczo inny jest cel tego postępowania od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Ma doprowadzić do szeroko rozumianej poprawy w funkcjonowaniu organów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej a nie określać prawa i obowiązki stron postępowania czemu służy jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Fakt, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków odbywa się w ramach przepisów umiejscowionych w K.p.a., dotyczy działań organów administracji publicznej i oparte jest na uprawnieniu konstytucyjnym do inicjowania takich postępowań przez każdy zainteresowany podmiot nie może prowadzić do utożsamiania go z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które decyduje o prawach i obowiązkach stron, jest sformalizowane, dwuinstancyjne i prowadzi do określenia sytuacji prawnej zewnętrznego wobec organu administracji adresata normy prawnej. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, ukierunkowane na wydanie innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktów lub czynności w ramach wyżej określonej procedury z udziałem stron, które mają w tym interes prawny, podlega właściwości sądów administracyjnych, które dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności. Z uwagi na fakt, że postępowanie skargowe z działu VIII K.p.a. nie wchodzi w zakres właściwości sądów administracyjnych określoną w art. 3 § 2 P.p.s.a. toteż prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w przypadku wniesionej skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania tej skargi należało taką skargę odrzucić na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.