V SA/Wa 887/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant ref. staż. - Filip Bochniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia odsetek od zaległości oddala skargę. 1. Z.W. pismem z dnia [...] lutego 2013 r. zwrócił się do Starosty Ł. z wnioskiem o umorzenie w całości odsetek ustawowych od nieterminowej zapłaty ostatniej raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, który pismem z dnia [...] marca 2013 r., przekazał podanie wraz z dokumentami dotyczącymi sprawy do rozpoznania Wojewodzie L. 2. Oświadczeniem z dnia [...] września 2013 r., Wojewoda L., działając na podstawie art. 55, art. 56 i art. 58 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.) – dalej u.f.p., odmówił wnioskowanej ulgi. Z. W. pismem dnia [...] grudnia 2013 r. wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia sprawy w formie oświadczenia, które przekazano Ministrowi Finansów. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania z uwagi na fakt, iż sprawa z wniosku Z. W. została załatwiona przez Wojewodę L. w formie cywilnoprawnego oświadczenia woli w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych, które nie przewidują procedury odwoławczej od tego rodzaju rozstrzygnięć. Ponadto wskazał, że opłata ustalona w decyzji administracyjnej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) – dalej u.p.p.u., ma charakter publiczno-prawny i taki sam charakter mają odsetki od jej nieterminowej zapłaty. Rozpatrzenie wniosku o udzielenie ulgi w spłacie odsetek powinno nastąpić przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z przepisami u.f.p. Minister Finansów poinformował, iż Z. W. ma możliwość ponownego złożenia wniosku o udzielenie ulgi w spłacie przedmiotowych odsetek, zaś organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku będzie zgodnie z art. 61 ust. 1 u.f.p. oraz art. 4 ust. 14 u.p.p.u. w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) – dalej u.g.n.: a) Starosta Powiatu Ł.- w zakresie 25% kwoty odsetek, wynikających z nieterminowej zapłaty ostatniej raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, b) Wojewoda L. - w zakresie 75% kwoty odsetek, wynikających z nieterminowej zapłaty ostatniej raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. 3. Następnie Minister Finansów pismem z dnia [...] lipca 2014 r., w związku z pismem Starosty Ł z dnia [...] czerwca 2014 r., sprostował informację zawartą w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. co do właściwości rzeczowej organów. W opinii tej uznał, że Wojewoda L. jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie wniosku o udzielenie ulgi w spłacie odsetek wynikających z nieterminowej zapłaty ostatniej raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co do całej kwoty, a nieprawidłowa jest informacja dodatkowa zawarta w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2014 r., w zakresie właściwości Starosty Ł. do umorzenia 25% kwoty odsetek. 4. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda L. wystąpił o zajęcie stanowiska w kwestii wskazania właściwego organu do rozpatrzenia wniosku o umorzenie odsetek wynikających z nieterminowej zapłaty ostatniej raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Pismem z dnia [...] września 2014 r. Minister Finansów podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie [...] lipca 2014 r. 5. Następnie Z. W. w związku z postanowieniem Ministra Finansów z dnia [...] maja 2014 r., oraz pismem Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2014 r., a także pismem z dnia [...] września 2014 r. zwrócił się do Wojewody L. z prośbą o umorzenie w całości odsetek ustawowych tytułu nieterminowej spłaty ostatniej raty za przeniesienie prawa własności nieruchomości. 6. Wojewoda L. postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Z. W. o umorzenie w całości odsetek wynikających z nieterminowej zapłaty ostatniej raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (art. 61a k.p.a.). W motywach wskazano, że zgodnie z art. 64 u.f.p. właściwy organ na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 u.f.p. ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy. Sprawy zaś przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, jak również zasady ustalenia należnych z tego tytułu opłat reguluje u.p.p.u. i zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 u.p.p.u. taką opłatę można rozłożyć na raty. Z kolei w myśl art. 4 ust. 7 tej ustawy właściwy organ do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty. Tak więc u.p.p.u. nie przewiduje innych ulg w spłacie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a zatem – uznając, iż uregulowania zawarte w tej ustawie są kompletne – nie będą miały zastosowania uregulowania zawarte w art. 55-67 u.f.p. Reasumując Wojewoda wskazał, że przepisy u.p.p.u. są przepisami lex specialis do u.f.p. i ustawodawca nie przewidział możliwości umorzenia tej opłaty oraz odsetek z tytułu uchybienia płatności tej opłaty, a zatem ma zastosowanie treść art. 61a k.p.a. 7. Z. W. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając, że w jego sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji administracyjnej. 8. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Wojewody L. z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z powodów formalnych bez merytorycznego rozpatrywania sprawy. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego Z. W., F. O., I. J. i C.W. O. w prawo własności nieruchomości nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Ł. z dnia [...] października 1999 r., wydanej w oparciu o przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 3 przywoływanej ustawy, opłatę, o której mowa w ust. 1, rozkłada się na wniosek użytkownika wieczystego na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat. Zgodnie z art. 4 ust. 7 niniejszej ustawy organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody, 2) jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie przewiduje innych ulg w spłacie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w tym ulg w spłacie odsetek od wynikających z nieterminowej zapłaty ostatniej raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Oznacza to, – zdaniem Organu II instancji – że Wojewoda L. prawidłowo po wstępnym zbadaniu wniosku uznał bezzasadność prowadzenia postępowania administracyjnego i stwierdził, że brak jest podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy ewentualne wszczęcie postępowania administracyjnego z pewnością prowadzić będzie do jego umorzenia. Organ pierwszej instancji może zastosować art. 61a § 1 k.p.a., tylko gdy stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Ustawodawca w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie przewidywał możliwości udzielenia ulgi, której domaga się skarżący, dlatego też nie skonstruował stosownych norm prawnych umożliwiających podmiotom umarzanie należności ubocznych wynikających z opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.  Należało więc przyjąć, że Wojewoda L. nie był zobligowany do wszczynania postępowania administracyjnego i prawidłowo odmówił jego wszczęcia. Odnośnie zarzutu strony, że postępowanie powinno zostać zakończone w formie decyzji na podstawie przepisów u.f.p., należy wyjaśnić, że w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r., Minister Finansów wskazał taką formę załatwienia sprawy z ewentualnego przyszłego wniosku w celu skierowania sprawy na drogę postępowania administracyjnego, typowo kończonego decyzją administracyjną. Wskazanie to nie wiąże organu pierwszej instancji co do trybu i sposobu załatwienia sprawy, jeśli okoliczności faktyczne i prawne ustalone w toku rozpatrywania tego nowego wniosku uzasadniają zastosowania innego trybu i sposobu załatwienia. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Biorąc pod uwagę powyżej wskazane okoliczności tj. brak podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy ewentualne wszczęcie prowadzić będzie do umorzenia postępowania, ponieważ stanowiąca regulację zupełną i wyczerpującą w tym przedmiocie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie przewiduje ulg w spłacie należności ubocznych wynikających z opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. U.f.p. w art. 58 ust. 5 stanowi, że przepisów ust. 1-4 [odnoszących się do właściwości organów] oraz art. 55-57 [odnoszących się do rodzaju ulg i przesłanek ich umorzenia] nie stosuje się do należności, których umarzanie, odraczanie terminów spłaty oraz rozkładanie spłaty na raty określają odrębne przepisy. Brak jest zatem również podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych, skoro regulację szczególną w zakresie udzielania ulg stanowią do niej przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. 9. W skardze – żądając uchylenia postanowień Organów I i II instancji oraz zasądzania zwrotu kosztów postępowania – Z. W. zarzucił postanowieniu Ministra Finansów: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 55 w zw. z art. 60 pkt 8 oraz w zw. z art. 64 ust. 1 u.f.p., poprzez uchylenie się od zastosowania ww. przepisów i zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącego, b) art. 58 ust. 5 u.f.p. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że do rozpatrzenia wniosku skarżącego nie mają zastosowania przepisy u.f.p. z uwagi na przewidziane w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości możliwość rozłożenia na raty opłaty za przekształcenia użytkowania wieczystego we własność; 2) przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych przyczyn" bez przeprowadzenia stosownego postępowania i przyjęcie, że przepisy ustawy o finansach publicznych nie będą miały zastosowania do wniosku skarżącego. W ocenie Skarżącego u.p.p.u. nie zawiera postanowień o ulgach w spłacie opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co Minister Finansów podnosi w swoim postanowieniu. Wskazać zatem należy, że już wyłącznie w tym świetle brak jest podstaw do przyjęcia tez organów i nie można przyjąć, że do rozpatrzenia Wniosku będzie miał zastosowanie art. 58 ust. 5 u.f.p. Podnieść przy tym należy, że Minister Finansów, mimo jednoznacznie brzmiących przepisów tej ustawy, podtrzymał rozstrzygnięcie Wojewody odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego. Na poparcie żądań Skarżący przytoczył treść nieprawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie o sygn. II SA/Rz 841/14 dotyczącego skargi spółki A. Sp. j. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości kary pieniężnej. Co prawda skarga została oddalona, ale Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej nałożonej na Spółkę decyzją wydaną na podstawie art. 93 ustawy o transporcie drogowym, niewątpliwie stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym. Tym samym wniosek Spółki o umorzenie należności z tego tytułu w oparciu o przepisy był dopuszczalny i podlegał rozstrzygnięciu w oparciu o wskazane powyżej przepisy oraz reguły określone w k.p.a. Ustawa o transporcie drogowym w Rozdziale XI. Kary pieniężne nie przewiduje ulg w postaci umorzenia kary pieniężnej, a jednak Sąd potwierdził zasadność powołania się w ww. sprawie na przepisy u.f.p. Z kolei art. 88 ustawy o ochronie przyrody reguluje kwestię umarzania, odraczania, rozkładania na raty administracyjnej kary za usunięcie drzewa. Zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. II SA/Łd 919/12 [orzeczenie jest prawomocne] przepisy te nie wykluczają możliwości zastosowania innych regulacji. Niesłuszny jest pogląd, że przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w art. 88 tego aktu tworzą zamknięty katalog norm regulujących kwestie umarzania, odraczania, rozkładania na raty administracyjnej kary za usunięcie drzewa. Nie mają one w tej materii charakteru kompleksowego, który wyłączałby wprost stosowanie innych regulacji. Generalnie przepisy ustawy o ochronie przyrody nie wyłączają możliwości umarzania kar na zasadzie tak zwanej instytucji uznania administracyjnego, o ile są ku temu podstawy zawarte w stosownych, odrębnych unormowaniach ustawowych. Taką podstawę prawną stanowią przepisy u.f.p. Podobnie w art. 4 ust. 3 u.p.p.u. ustawodawca przewiduje możliwość rozłożenia na raty opłaty, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, natomiast zgodnie z art. 4 ust. 7 ustawy organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od ww. opłaty w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa, 2) jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. Mimo iż, ww. ustawa nie przewiduje innych niż wymienione ulg w spłacie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości można przypuszczać, iż fakt ten nie wyłącza zastosowania przepisów u.f.p. 10. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – Minister Finansów powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonych postanowieniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych - co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność ( a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych - w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa ( vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54). III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm. ( dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa- Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej o.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie. IV. Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi - w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu. V. Istotnym - z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji - jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; wprowadzony został jednak wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach. VI. U.f.p. w art. 58 ust. 5 stanowi, że przepisów ust. 1-4 [odnoszących się do właściwości organów] oraz art. 55-57 [odnoszących się do rodzaju ulg i przesłanek ich umorzenia] nie stosuje się do należności, których umarzanie, odraczanie terminów spłaty oraz rozkładanie spłaty na raty określają odrębne przepisy. Brak jest zatem podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów u.f.p., skoro regulację szczególną w zakresie udzielania ulg stanowią do niej przepisy u.p.p.u., a zatem zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 55 w zw. z art. 60 pkt 8 i art. 64 ust. 1 oraz art. 58 ust. 5 u.f.p. nie znajdują uzasadnienia. VII. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z powodów formalnych bez merytorycznego rozpatrywania sprawy. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę, do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt. VII SA/Wa 813/12). VIII. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego Z. W. w prawo własności nieruchomości nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Ł. z dnia [...] października 1999 r. znak: [...], wydanej na podstawie u.p.p.u. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 3 u.p.p.u. opłatę, o której mowa w ust. 1, rozkłada się, na wniosek użytkownika wieczystego na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat. Zgodnie z art. 4 ust. 7 tej ustawy organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody, 2) jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. U.p.p.u. nie przewiduje innych ulg w spłacie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w tym ulg w spłacie odsetek od wynikających z nieterminowej zapłaty ostatniej raty. Oznacza to, że Wojewoda L. prawidłowo, po wstępnym zbadaniu wniosku, uznał bezzasadność prowadzenia postępowania administracyjnego i stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy ewentualne jego wszczęcie będzie prowadzić do jego umorzenia. Organ pierwszej instancji może zastosować art. 61a § 1 k.p.a., tylko gdy stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Ustawodawca w u.p.p.u. nie przewidywał możliwości udzielenia ulgi, której domaga się skarżący, dlatego też nie skonstruował stosownych norm prawnych umożliwiających podmiotom umarzanie należności ubocznych wynikających z opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednocześnie zamknięty katalog ulg w spłacie należności nie daje możliwości stosowania ulg na zasadach ogólnych określonych w ustawie o finansach publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 415/08). Mając na uwadze powyższe zarzut wskazany w punkcie 2 skargi należy uznać za bezzasadny. IX. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć mają wyroki wydane w kwestii stosowania ustawy o transporcie drogowym, jak też ustawy o ochronie przyrody, albowiem są to odrębne akty normatywne, których treść w żadnej mierze nie może rzutować na kształt interpretacji zapisów u.p.p.u. X. Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.