III SA/Łd 674/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi U. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 28 lutego 2015 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...]; Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2013r.,poz.267) oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz.260), po rozpoznaniu odwołania U. D. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] o odmowie zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego - kiosku o pow. 22,32 m² w pasie drogi powiatowej ulicy A w okresie od 1.12.2014r. do 28.02.2015r, utrzymało w mocy powyższą decyzję. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, pismem z dnia 24 listopada 2014 r. U.D. zwróciła się do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z wnioskiem o ugodowe załatwienie sprawy dotyczącej obiektu kwiaciarni zlokalizowanego przy ul. A, na działce o pow. 22,32 m. kw. , a następnie w dniu 2 grudnia 2014 r. do organu wpłynął jej wniosek o zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia obiektu handlowego powierzchni 22,32 m. kw. w okresie od dnia 1.12.2014r. do 31.12.2014 r. W dniu 31 grudnia 2014 r. strona skierowała wniosek o zajęcie pasa drogowego w okresie od 1.01.2015 r. do 31.01. 2015 r., a w dniu 30 stycznia 2015 r. wniosek o zajęcie pasa drogowego w okresie od 1.02.2015 r. do 28.02.2015 r. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie zezwolenia U. D. na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia w nim całorocznego obiektu handlowego o powierzchni 22,32 m kw. w pasie drogi powiatowej ulicy A w okresie od 1.12. 2014r. do 28.02.2015r. Wskazano, że U. D. prowadząca kwiaciarnię w tymczasowym obiekcie handlowym położonym na działce nr 187/1 w obrębie [...] stanowiącej pas drogi powiatowej – ulicy A otrzymała decyzje obejmujące okres od 1.06.do 30.11. 2014 r. odmawiające wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wskazanej lokalizacji . Przyczyną odmowy wydania zezwoleń była niemożność wykonania przez zarządcę drogi planowanych robót drogowych, polegających m.in. na wymianie nawierzchni chodnika w miejscu posadowienia przedmiotowego obiektu., bowiem jego właścicielka nie wyraziła zgody na tymczasowe przemieszczenie obiektu na pobliski zieleniec, do czasu zakończenia robót. Organ wskazał, że zgodnie przepisami ustawy o drogach publicznych udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest możliwe w szczególnych wypadkach i pod warunkiem, gdy nie będzie to kolidowało z realizacją zasadniczych funkcji pasa drogowego oraz obowiązków wykonywanych przez zarządcę drogi, do których należą m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających i innych urządzeń związanych z drogą. Działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą w pasie drogowym ulicy A pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym, realizowanym przez Prezydenta Miasta Ł. przy pomocy Zarządu Dróg i Transportu w Ł., polegającym na utrzymaniu pasa drogowego w należytym stanie. Natomiast interes skarżącej, zdaniem organu, trudno jest określić mianem słusznego, w rozumieniu art. 7 k.p.a., w sytuacji, gdy strona przyjęła wyłącznie postawę konfrontacyjną, kategorycznie odrzucając rozsądne, w istocie zmierzające do ochrony tego interesu, rozwiązanie i propozycję zarządcy drogi, polegającą jedynie na czasowym przeniesieniu jej obiektu na sąsiedni zieleniec. Uniemożliwiło to realizację całości zamierzonych prac i wykonanie remontu nawierzchni chodnika pod tymczasowym obiektem handlowym należącym do skarżącej. Organ powołał się na stanowisko SKO w Ł. wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., które utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]10.2014 r. odmawiającą wydania zezwolenia pod przedmiotowy obiekt w okresie od 1.10. do 31.10. 2014 r. W odwołaniu U.D. wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bądź o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 6-10 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 29 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że zwróciła się do organu będącego inwestorem o pozostawienie jej obiektu jako bezterminowego i udostępniła decyzję na użytkowanie obiektu. Na terenie objętym inwestycją pozostały podobne obiekty piekarni , kwiaciarni i kiosk MPK. W piśmie poinformowała, że przesunięcie jej obiektu będzie samowolą budowlaną. Otrzymała odpowiedź po zakończeniu budowy, która nie ma charakteru aktu administracyjnego. Następnie otrzymała decyzję negatywną i wystąpiła o stwierdzenie jej nieważności oraz otrzymała kolejną decyzję, którą kwestionuje. Odwołująca nadmieniła, że zwracała się o udostępnienie projektu budowlanego, bowiem budowa i przebudowa nie dotyczyła jedynie zmiany nawierzchni ale także zmiany linii regulacyjnej ulicy i wydzielenia pasa dla ścieżki rowerowej. Projektu nie otrzymała, gdyż inwestor projektu nie sporządził i stąd inwestycja stanowi samowolę budowlaną (kopia pisma w załączeniu). Zdaniem odwołującej w tej sprawie zostały rażąco naruszone przepisy ustawy o drogach publicznych, ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym a także ustawy prawo budowlane oraz zasada równości stron. Zaznaczyła, że nie otrzymała zgody na korzystanie z pasa drogowego, który poprzednio był wydzierżawioną jej działką gruntu, gdyż inaczej nie dysponowałaby pozwoleniem na budowę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji . W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca prowadząca działalność handlową (kwiaciarnię) w pawilonie usytuowanym w pasie drogowym ul. A - na działce nr 187/1 - występowała do Prezydenta Miasta Ł., jako zarządcy drogi powiatowej, o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w ww. celu w następujących kolejno po sobie okresach miesięcznych. Organ wskazał, że okolicznością bezsporną jest również, że zarządca drogi w marcu 2015r. informował skarżącą o planowanym remoncie nawierzchni chodnika co wymagało m.in. przesunięcia, na czas prac remontowych obiektu handlowego na pobliski zieleniec. Skarżąca nie wyraziła zgody na tymczasowe przesunięcie pawilonu określając, że działanie zarządcy jest bezprawne i narusza chronione konstytucyjnie prawo własności. Ponadto organ wyjaśnił, że również jest bezsporne, że zarządca drogi rozpatrując począwszy od czerwca 2015r. kolejne wnioski skarżącej o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - odmawiał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w w/w lokalizacji. W ocenie organu, zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w tym umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z ust. 2 art. 40 ustawy dotyczy: 1) pro wadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Kolegium podkreśliło, że zajęcie pasa drogowego stanowi udostępnienie innemu podmiotowi terenu pozostającego we władaniu zarządcy drogi i wymaga uprzedniego wystąpienia do zarządcy drogi z wnioskiem ze wskazaniem planowanego okresu i rodzaju zajęcia pasa drogowego. Ponadto samo złożenie wniosku nie stanowi automatycznie o udzieleniu przez zarządcę drogi zezwolenia, jak również wcześniejsze udzielenie zezwolenia nie jest gwarancją udzielenia takiego zezwolenia w przyszłości. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zasadne jest stanowisko zarządcy drogi wykonującego swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej - Zarządu Dróg i Transportu w Ł. (art. 21 ust. 1 ustawy). Organ ten jest ustawowo zobowiązany do wykonywania obowiązków zarządcy drogi, zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w odniesieniu do wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Wobec tego jako zarządca drogi powiatowej ulicy A ma obowiązek dbać o utrzymanie nawierzchni tej drogi oraz innych elementów pasa drogowego, w tym chodników, a w razie potrzeby wykonywać odpowiednie prace remontowe lub modernizacyjne. Zarządca drogi nie ma obowiązku uzgadniania zamiaru przeprowadzania tego rodzaju robót oraz ich zakresu z podmiotami, którym uznaniowe, w drodze wyjątku od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego - udzielił zezwolenia w celach komercyjnych, a zatem w żaden sposób niezwiązanych z remontem, utrzymaniem lub ochroną dróg. Kolegium podzieliło stanowisko zarządcy drogi, że w rozpoznawanej sprawie interes skarżącej, sprowadzający się do kontynuowania prowadzonej działalności gospodarczej w pasie drogowym ul. A, koliduje z nadrzędnym, mającym przed nim pierwszeństwo interesem społecznym realizowanym przez Prezydenta Miasta Ł. przy pomocy Zarządu Dróg i Transportu w Ł., polegającym na utrzymaniu pasa drogowego w należytym stanie. Kolegium podkreśliło, że tylko zarządca drogi uprawniony jest do tego, aby dokonać oceny stanu pasa drogowego, bowiem ten teren pozostaje we władaniu zarządcy drogi i to zarządca drogi decyduje o potrzebie i zakresie remontu pasa drogowego i terminie wykonania tych prac. Zdaniem organu odwoławczego jeśli strona nie chce dobrowolnie umożliwić wykonania przez zarządcę drogi remontu nawierzchni chodnika, m.in. pod należącym do niej tymczasowym pawilonem handlowym , to uzasadnione jest zastosowanie środków administracyjnych, które pozwolą na zrealizowanie w całości zamierzonych prac. Takim uprawnionym środkiem jest w zaistniałej sytuacji odmowa wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie przez stronę pasa drogowego, której konsekwencją jest obowiązek niezwłocznego usunięcia obiektu budowlanego (niezależnie od legalności jego wzniesienia i użytkowania), a w razie niewykonania tego obowiązku - konieczność uiszczenia kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego z tytułu zajmowania pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. W skardze U.D. wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji, wskazując na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 16 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 29 i art. 35 Prawa budowlanego. Skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Ponownie odkreśliła, że pomimo złożenia wniosku o ugodowe załatwienie sprawy nie otrzymała zgody na korzystanie z pasa drogowego, który poprzednio był wydzierżawioną jej działką, gdyż inaczej nie dysponowałaby pozwoleniem na budowę Skarżąca wskazała, że zwracała się o udostępnienie projektu budowlanego, bowiem budowa i przebudowa nie dotyczyła jedynie zmiany nawierzchni, lecz zmiany linii regulacyjnej ulicy i wydzielenia pasa na ścieżkę rowerową. Stwierdziła, że inwestycja ta stanowi samowolę budowlaną, ponieważ inwestor nie sporządził projektu. Podkreśliła, że jest wieloletnim przedsiębiorcą opłacającym podatki i nie powinna być traktowana gorzej niż inne podmioty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i podkreśliło, że art. 40 ustawy nie nakłada na organ administracji obowiązku wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Sąd ustalił, że decyzja SKO z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres 1.10.2014 r. do 31.10 2014 r. jest ostateczna, SKO w Ł. utrzymało w mocy decyzje odmawiające skarżącej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresach 1.03. – 31.03. 2015r., 1.06.2014 r. – 28.02. 2015 r. , 1.05. – 31.05. 2015 r. ( trzy decyzje). Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]czerwca 2015 r. nr [...] ( notatka służbowa k -20). Ponadto Sądowi z urzędu wiadomo, że pod sygn. III SA/Łd 857/15 zarejestrowana została skarga U. D. na decyzję dotyczącą odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1.04.2015 r. do 30.04. 2015 r., a termin rozprawy wyznaczono na 6.11.2015 r. W aktach administracyjnych tej sprawy znajduje się wydruk raportu o działce z EGIBL i fragment mapy dotyczący przedmiotowego fragmentu ulicy A z [...]Internetowego Systemu Informacji o Terenie. Na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. pełnomocnik skarżącej popierał skargę i podnosił, że skarżąca posiada bezterminową umowę dzierżawy terenu pod pawilonem, uiszcza podatek od nieruchomości oraz opłatę z tytułu umowy dzierżawy, a pawilon jest związany z gruntem w taki sposób, że jego przeniesienie groziłoby jego uszkodzeniem i byłoby sprzeczne z przepisami prawa budowlanego. Złożył kserokopie decyzji ws wymiaru podatku od nieruchomości położonej przy ul A za rok 2015 r. w kwocie 529 zł, decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...]10.2001 r. Nr [...] uchylającej decyzję udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę i rozbudowę pawilonu handlowego typu "KAMI" przy ul. A w części określającej termin użytkowania obiektu, aneks do umowy dzierżawy gruntu przy ul. A z 19 stycznia 1995 r. i pismo Referatu Urbanistyki i Architektury UMŁ z 12.04. 1991 r. pozytywnie opiniujące wniosek na lokalizację pawilonu ( k -27 - 30 akt sądowych). Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.] Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z przytoczonych przepisów wynika, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy postępowanie, w wyniku którego wydany został zaskarżony akt przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami je regulującymi, czy ustalenia faktyczne mają oparcie w zebranym w sprawie materiale i czy ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję przepisu powołanego przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego – poza wypadkami, kiedy przeprowadzenie dowodu z dokumentu uzna za służące wyjaśnieniu i przyspieszeniu rozpoznania sprawy – lecz orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach sprawy; nie będąc jednak, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie sądu, skargę w rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. przede wszystkim wydane zostały z takim naruszeniem przepisów postępowania, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zastrzeżenia w związku z tym może budzić także wskazywana przez organy podstawa prawna rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzje Prezydenta Miasta Ł. odmawiającą zezwolenia U. D. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy A w celu umieszczenia w nim całorocznego obiektu handlowego w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 28 lutego 2015 r. Nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany fakt, że ulica A w Ł. jest drogą powiatową. Informacja taka jest dostępna na stronach internetowych Zarządu Dróg i Transportu w Ł., na których publikowane są wykazy ulic zaliczonych do poszczególnych kategorii dróg. Jak wynika ze złożonych przez stronę skarżącą dokumentów, w szczególności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]10.2001 r., pawilon, w którym skarżąca prowadzi kwiaciarnię jest usytuowany w pasie drogi ( na chodniku ) od wielu lat, a skarżąca wybudowała ten pawilon po uzyskaniu pozwolenia na budowę i termin jego użytkowania nie jest określony. Skarżąca opłaca też podatek od nieruchomości na potwierdzenie czego przedstawiła decyzję Prezydenta Miasta Ł. dotyczącą podatku za pawilon i grunt pod pawilonem za 2015 r. i twierdzi, że posiada bezterminową umowę dzierżawy tego terenu. Nie jest okolicznością sporną, że nie wyraziła ona zgody na tymczasowe przesunięcie jej pawilonu w trakcie trwającego w 2014 r remontu nawierzchni, co spowodowało niemożność wykonania wymiany nawierzchni chodni pod pawilonem , choć żadne pisma w tym zakresie nie zostały do akt załączone. Jest to, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu, przyczyna odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu podstawową kwestią, która będzie rzutowała na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia będzie wyjaśnienie przez organ na jakiej podstawie prawnej skarżąca zajmowała grunt w obrębie pasa drogowego. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 460) [dalej: ustawa] Przepisy tej ustawy regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają m.in. ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy Zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Ustawodawca przewidział w ustawie dwa różne tryby oddawania do korzystania przedsiębiorcom i innym osobom przez zarządcę drogi gruntów położonych w pasie drogi. Tryb cywilny ( umowny) określony został w art.22 ust. 2 ustawy, a tryb administracyjny reguluje art. 40 ustawy. Stosownie do ust. 2 art. 22 ustawy, grunty, o których mowa w ust. 1, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Zarząd drogi może pobierać z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Przepisów art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.) nie stosuje się. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy – zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie , jak stanowi ust. 2 art. 40 ustawy dotyczy : 1/ prowadzenia robót w pasie drogowym ; 2/ umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3/ umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4/ zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, ustalona w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 i ust. 11 ustawy). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r. sygn. II GSK 109/13 ( LEX Nr 1488047), przepisy art. 40 ust. 1 i art. 22 ust. 2 u.d.p. nie wykluczają się wzajemnie. Dają one natomiast zarządcy drogi możliwość wyboru trybu udostępniania pasa drogowego przedsiębiorcom: może to być tryb cywilnoprawny (art. 22 ust. 2) lub tryb administracyjny (art. 40). Zastosowanie jednej z tych metod wyklucza drugą. Natomiast wybór drogi administracyjnej, tzn. zgoda (w formie decyzji administracyjnej) na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi łączy się z pobieraniem opłat przewidzianych w rozporządzeniu, jak również z możliwością pobierania kar pieniężnych za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia. Wyjaśnienie czy skarżąca posiada ważną umowę na dzierżawę gruntu pod pawilonem, na co może wskazywać decyzja podatkowa określająca skarżącej podatek od nieruchomości za ten teren za rok 2015 , czy też może umowa ta została jej skutecznie wypowiedziana będzie determinowało ocenę prawidłowości działania organu. Jeżeli bowiem skarżąca dysponowała terenem w obrębie pasa drogowego na podstawie umowie cywilnoprawnej, to jej zachowanie należało oceniać także w świetle jej postanowień. Wówczas nie było podstaw do prowadzenia postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sama okoliczność, ze skarżąca zaczęła występować z takimi wnioskami nie może bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności przesądzać o prawidłowości prowadzonego postępowania w trybie administracyjnym, gdyż równocześnie skarżąca składała wniosek o ugodowe załatwienie sprawy i przywrócenie uzyskiwania decyzji na teren zajęty przez obiekt kwiaciarni, w którym wskazywała na prowadzoną z organem korespondencję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdził tylko, że nie widzi możliwości zawarcia ugody i przywrócenia pozwoleń , ale nie wyjaśnił w jakim trybie pozwolenia te były wcześniej skarżącej przyznane i czy i w jakim trybie uległy ewentualnym zmianom. Okoliczności te powinny być znane organowi z urzędu i powinny zostać przedstawione i wyjaśnione stronie w uzasadnieniu decyzji. Organ powołał się też na ustalenia i stanowisko SKO zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. ( dotyczące odmowy udzielenia zezwolenia w okresie od 1 do 31.10. 2014 r.) ale decyzja ta , ani związane z nią akta administracyjne nie zostały do niniejszej sprawy załączone. W aktach administracyjnych znajduje się załączona przez organ umowa z 3.03.2014 r. zawarta przez Miasto Ł. - ZDiT z wykonawcami remontu ulicy , ale nie ma pisma, którym informowano skarżącą o remoncie. Co nie pozwala na ocenę skuteczności wezwania skarżącej do udostępnienia terenu pod pawilonem. W rozpatrywanej sprawie ustalony przez organ stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia jest w związku z tym niepełny i nie wyjaśnia wszystkich okoliczności, które są niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Doszło więc w sprawie do naruszenia art., 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 107 § 3. K.p.a. Dopiero wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy pozwoli na ocenę jakie przepisy prawa materialnego powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien więc ustalić na jakiej podstawie prawnej skarżąca zajmowała część pasa drogi powiatowej – ulicy A w Ł., pod pawilon, którego jest właścicielką i jakim ten stan prawny ulegał zmianom. Z treści skargi i przedstawionych na rozprawie dokumentów, które powinny być również w posiadaniu organu można wnosić, że skarżąca posiada ważną umowę na użytkowanie terenu pod pawilonem, skoro jest podatnikiem podatku od nieruchomości ( decyzja podatkowa za 2015 r. ). Organ powinien też załączyć brakujące dokumenty wskazywane powyżej, aby możliwa była ocena prawidłowości jego ustaleń i ich skutków prawnych. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. k.ż.