VIII SA/Wa 588/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz cofnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wiaty 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (organ I instancji, PINB) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 7, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243 poz. 1623, dalej "prawo budowlane"), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy wiaty zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w B. gmina B., przy granicy z działką nr ew. [...], odmówił nałożenia obowiązku na małżonków E. i L. R. polegających na zatrzymaniu budowy i cofnięciu decyzji na budowę wiaty zlokalizowanej na działce nr ew. [...], przy granicy z działką nr ew. [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, iż w dniu [...] lutego 2013 r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono, że na działce nr ew. [...] przy granicy z działką nr ew. [...] i działką nr ew. [...] w B. istnieje wiata stalowa kryta blachą trapezową o wymiarach 7,02 m × 3,4 m i wysokości 3,9 m. Spadek dachu skierowany jest na działkę właściciela działki [...], wiata nie przylega do budynku mieszkalnego. Nadto ustalono, że budowa wiaty została zakończona, a inwestor (E. R.) dokonał zgłoszenia u Starosty B., w którym wniósł zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty o powierzchni do 25 m². Starosta nie wniósł sprzeciwu. Odnosząc się do treści złożonego wniosku PINB stwierdził, iż na budowę wiaty nie była wydawana decyzja na budowę, a jedynie zostało przyjęte zgłoszenie, nadto wybudowana wiata ma powierzchnię zabudowy 24,36 m² i nie narusza przepisów i warunków zgłoszenia. Jednocześnie organ I instancji uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nie zachodzą okoliczności z art. 48 albo 49 prawa budowlanego, wobec prawidłowości zgłoszenia. Nie zachodzi również naruszenie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać wiaty i ich usytuowanie i w świetle powyższego brak jest podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji nakazowej. W odwołaniu na powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. S. (dalej skarżący) zarzucił zaniechanie działań organowi nadzoru budowlanego I instancji. Podniósł, iż jako urzędnik państwowy nie stoi on na straży Konstytucji RP, która w art. 74, 76 i 86 zobowiązuje władze publiczne do ochrony w sytuacji, kiedy poprzez postawienie budowli, pozbawia obywatela dostępu do światła słonecznego. Zarzucił nie uwzględnienie przez organ I instancji tzw. linijki słońca, przesłaniania pomieszczeń mieszkalnych i nie odniesienie się przez organ co do odległości budynku w kontekście Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy, organ II instancji) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przytaczając przebieg postępowania i treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, iż prawidłowo przyjęto w niniejszej sprawie, że nie zachodzą podstawy do zatrzymania budowy i cofnięcia decyzji na budowę wiaty. Wskazał, że w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, zgłoszenia nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Jednocześnie wyjaśnił, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 7 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia prowadzenia robót budowlanych w sytuacjach wskazanych w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął, iż w niniejszym przypadku, skoro Starosta B. nie wniósł sprzeciwu, co do złożonego zgłoszenia, to tym samym inwestorzy nie naruszyli warunków zgłoszenia, a organ powiatowy w dniu kontroli stwierdził, iż roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie nie są już prowadzone, jak też nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zatem organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do podejmowania działań w sprawie spornej inwestycji. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ II instancji uznał, iż skarżący został prawidłowo powiadomiony o oględzinach spornej wiaty wyznaczonych na dzień [...] stycznia 2013 r., w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż zasadne jest utrzymanie w mocy decyzji PINB. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 3 ust. 3 prawa budowlanego w związku z § 2 ust 1 i § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 13 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane. Autor skargi postawił również zarzut odnośnie naruszenia przepisów postępowania: art. 7, 77, 107 § 2 i 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podniósł również wywód co wadliwości zastosowania art. 138 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący w szczególności zanegował odległość wiaty od granicy i brak odniesienia się organu I instancji w zakresie naruszenia norm technicznych. Wywiódł, że organy nie uwzględniły faktu zasłaniania okna, tym samym nie ustaliły należycie stanu faktycznego, co ma istotny wpływ na wynik postępowania. Nie odniosły się także do oddziaływania obiektu na nieruchomość skarżącego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy wybudowana przez uczestników postępowania E. i L. małżonków R. wiata, odpowiada dokonanemu zgłoszeniu i czy wobec tego zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zasługują na uwzględnienia. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że skoro inwestorzy dokonali zgłoszenia budowy wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m² oraz z załącznika graficznego do zgłoszenia wynika, że wiata ma być wybudowana w granicy działek nr [...] i [...] oraz [...] i [...] i Starosta B. nie wniósł sprzeciwu, to tym samym brak jest przesłanek uzasadniających, że doszło do naruszenia przepisów i warunków zgłoszenia. Nadto, iż w takiej sytuacji nie można wydać decyzji nakazowej. Nie ma w niniejszej sprawie sporu, co do tego, że przedmiotowa wiata została wybudowana na podstawie zgłoszenia, co do którego Starosta nie wniósł sprzeciwu. Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie na wniosek skarżącego w przedmiocie wniosku dotyczącego zatrzymania budowy i cofnięcia decyzji na budowę. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, treść odwołania skargi, stwierdzić należy, że sporne jest, czy zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). W tym miejscu należy wskazać, iż nie ma legalnej definicji pojęcia "wiata", choć prawo budowlane pojęcie to stosuje. Jeśli ustawodawca nie formułuje legalnych definicji pojęć stosowanych w tekstach prawnych, wówczas należy im przypisać znaczenie tożsame ze znaczeniami w języku potocznym. W powszechnym rozumieniu, za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupach", niekiedy ze ściankami z boku np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, przystankiem (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, t. 5 Wydawnictwo Naukowe PWN W-wa 2003 r., s. 80). W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że wiata nie może być zaliczana ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 22.08.2000 r. sygn. akt IV SA 1020/98, Lex Nr 77637; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.10.2004 r. sygn. akt IV SA 1517/03, Lex nr 160743). Wiata nie jest również budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 prawa budowlanego. Skoro zatem wiata nie jest ani budynkiem, ani obiektem małej architektury, ani tymczasowym obiektem budowlanym, to należy ją zaliczyć do budowli, których przykładowe wyliczenie zawiera art. 3 pkt 3 prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 30.04.1999 r. sygn. akt IV SA 1851/96, publ. Lex Nr 47196). Konsekwencją tego zaliczenia jest objęcie wiat wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 ust. 1 przepisy tegoż rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Do spornej wiaty pełniącej funkcje użytkowe budynku gospodarczego, będą miały zatem zastosowanie przepisy rozporządzenia (por. wyrok NSA z 12.07.2012 r. sygn. II OSK 728/11). W § 12 rozporządzenia zostały określone wymagania odnośnie usytuowania obiektów budowlanych na działce. I tak w przypadku budynków gospodarczych i garaży, dopuszczalne jest ich usytuowanie przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od ściany bez otworów okiennych i drzwiowych, jednakże tylko w sytuacji, gdy długość budynku gospodarczego lub garażu nie przekracza 5,5 m, a wysokość 3 m. Wydaje się, że powyższych parametrów – w szczególności jeżeli chodzi o długość budowli – nie zachowuje przedmiotowa wiata, której długość wynosi 7,02 m. W ocenie Sądu, rozważenia przez organy wymaga, czy wiata spełniająca funkcję "użytkową budynku gospodarczego" sytuowana winna być na działce w sposób określony w § 12 cytowanego rozporządzenia. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ (PINB) ustali przedmiot wniosku (żądanie skarżącego inicjującego postępowanie przed organem), ewentualnie wezwie skarżącego do sprecyzowania wniosku, celem jego konkretyzacji z punktu widzenia działania organu nadzoru budowlanego. Następnie organ nadzoru budowlanego I instancji dokona prawidłowych ustaleń faktycznych i ponownej oceny budowy przedmiotowej wiaty w kontekście przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Następnie organy rozważą wyżej wskazane rozważania Sądu, w szczególności w kontekście ewentualnego zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mając na uwadze budowę wiaty – jako budowli w granicy (przy granicy) oraz długości wiaty, ponad 7 m, w sytuacji zabudowy dwóch ścian wiaty blachą trapezową (co wynika ze stanowiska strony skarżącej). Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż organ winien odnieść się do zarzutów skarżącego i zbadać kwestię zgodności przedmiotowej wiaty z przepisami techniczno-budowlanymi regulującymi kwestie oświetlenia pomieszczeń i w związku z tym odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów określonych w § 13 rozporządzenia. Nie można w tych warunkach wykluczyć, że ściana tylna wiaty ogranicza właściwe doświetlenie budynku skarżącej. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, że przedmiotowa wiata nie stanowi prostego zadaszenia wspartego jedynie na słupach, lecz posiada również ścianę tylną i boczną, w ocenie Sądu nie można również bez głębszego rozważenia przyjąć, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 272 § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności określonej w § 232 ust. 4 i 5. Również zwrócić uwagę należy, że wiata wprawdzie budynkiem nie jest, ale pełni funkcję użytkową budynku gospodarczego, należało zatem rozważyć, czy posiadając tylną ścianę winna spełnić wymogi określone w § 272 ust. 3 rozporządzenia. Nie rozważywszy powyższych kwestii, organ orzekający (PINB) przedwcześnie uznał, że wiata o takich rozmiarach może być sytuowana w granicach działki. Błędnie także wydał decyzję w kontekście określenia przedmiotu wniosku, w sytuacji, gdy wnoszący domagał się działania organu nadzoru budowlanego z punktu widzenia budowy wiaty w granicy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien uwzględnić ocenę prawną i wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Wskazując na powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, z przyczyn o których mowa wyżej, narusza przepisy postępowania, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2, natomiast o niewykonalności decyzji w oparciu o przepis art. 152 tej ustawy.