I SAB/Wa 578/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi A. K., D. N., M. K., T. Ś., A. W. i B. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]", rej. hip. [...] stanowiącą część obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1 000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz A. K., D. N., M. K., T. Ś., A. W. i B. K. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. K., D. N., M. K., T. S., A. W. i B. K. (uprzednio C.) pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia sprawy dotyczącej odszkodowania za część nieruchomości o pow. [...] m² położonej w W. przy ul. [...], oznaczoną hipotecznie jako "[...] będącą częścią gospodarstwa rolnego, stanowiącą byłą własność W. K., wchodzącą obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] cz. oraz [...] cz. z obrębu nr [...] stanowiących własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi wskazali, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] przyznał odszkodowanie za część nieruchomości rolnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego położonego w W. przy ul. [...] w zakresie [...] m2. W powołanej decyzji orzeczono, iż wniosek o przyznanie odszkodowania za część ww. nieruchomości rolnej o powierzchni [...] m2 zostanie rozpatrzony odrębną decyzją. Przy czym po wydaniu decyzji w 2009 r., tj. przez okres prawie 6 lat organ nie podjął ani jednej czynności zmierzającej do wypłaty odszkodowania za brakującą powierzchnię pomimo bezspornego ustalenia stanu faktycznego sprawy i zgromadzeniu całego materiału dowodowego, w tym nie zlecił nawet operatu szacunkowego. Wobec czego pismem z dnia 6 maja 2015 r., w trybie art. podstawie art. 37 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. i 35 k.p.a., skarżący wnieśli do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta W.. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] zobowiązał Prezydenta W. do załatwienia sprawy przyznania odszkodowania za opisaną część nieruchomości w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Jednakże Prezydent W., do dnia złożenia niniejszej skargi, nie wydał rozstrzygnięcia dotyczącego ustalenia odszkodowania za przedmiotową część nieruchomości. Przy czym podnieść należy, iż w sprawie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy a brakuje jedynie operatu szacunkowego koniecznego do wydania decyzji odszkodowawczej. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że niniejsza skarga na bezczynność Prezydenta W. zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ naruszył art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., co uzasadnia nałożenie na organ grzywny w związku z tą bezczynnością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w celu zakończenia postępowania i wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę zostanie obecnie zlecone wykonanie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który stanowić będzie podstawę do określenia wysokości należnego odszkodowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że nieruchomość [...] oznaczona jako [...], stanowiąca uprzednio własność W. K., na mocy dekretu z dnia 26 października 1045 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszła na własność gminy W., a następnie w 1950 r. stała się własnością Skarbu Państwa. W. K. wnioskiem z dnia 24 lipca 1962 r. wystąpiła do Prezydium Rady Narodowej w W. o ustalenie odszkodowania za ww. grunt. Wnioskiem z dnia 22 marca 2007 r. następcy prawni dawnej właścicielki – T. K., T. S., B. C. i A. W. powołując się na uprzedni wniosek dawnej właścicielki opisanej nieruchomości wystąpili do Prezydenta W. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako [...]. Pismem z dnia 7 maja 2007 r. Prezydent W. poinformował wnioskodawców, że ze względu na konieczność wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz konieczność zgromadzenia dokumentów nie był w stanie rozpatrzyć sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a zakończenie postępowania nastąpi do dnia 31 lipca 2007 r. Pismem z dnia 21 maja 2007 r. Prezydent W. wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich w W. o udzielenie informacji na podstawie jakich decyzji i w jakiej dacie część nieruchomości położonej przy ul. [...] została zajęta pod budowę ul. [...] oraz o podanie daty wejścia inwestora w teren. Odpowiedź wpłynęła do organu w dniu 6 czerwca 2007 r. Pismem z dnia 29 czerwca 2007 r., T. K., T. S., B. C. i A. W. wystąpili o objęcie przedmiotowym postępowaniem również działek: z obrębu [...]; z obrębu [...]; z obrębu [...], o łącznej pow. [...] m2. Pismem z dnia 5 lipca 2007 r. Prezydent zwrócił się do Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. o przesłanie wydruku informacji z rejestru gruntów oraz fragmentu mapy ewidencyjnej z naniesionymi granicami hipotecznymi i granicami działek ewidencyjnych przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 6 lipca 2007 r. organ wystąpił do Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta W. o udzielenie informacji kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją inwestycji na nieruchomości i kiedy inwestycja została zrealizowana i czy teren przedmiotowej nieruchomości przed zrealizowaniem inwestycji był zagospodarowany przez osobę lub instytucję inną niż poprzedni właściciele lub jego następca prawny. Pismem z dnia 9 lipca 2007 r. Prezydent zwrócił się do Biura Gospodarki Nieruchomościami w W. o nadesłanie akt lokalizacyjnych. Pismem z dnia 10 lipca 2007 r. organ wystąpił do Archiwum Akt Nowych w W. o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwum znajdują się dokumenty dotyczące realizacji inwestycji na części omawianej nieruchomości. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawców o niemożności zakończenia postępowania w terminie podanym w piśnie z dnia 7 maja 2007 r. oraz wskazał, że decyzja zostanie wydana do końca listopada 2007 r. Pismem z dnia 12 lipca 2007 r. Prezydent W. poinformował strony, że zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a postępowanie zostanie zakończone do dnia 30 listopada 2007 r. Pismem z dnia 1 sierpnia 2007 r. Prezydent W. zwrócił się do Sądu Rejonowego W. o wydanie zaświadczenia z księgi hipotecznej odnośnie nieruchomości położonej [...], a pismem z dnia 2 sierpnia 2007 r. poinformował wnioskodawców, że zaszła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia daty pozbawienia faktycznej możliwości władania częścią gruntu przez była właścicielkę. W dniu 8 sierpnia 2007 r. do organu wpłynęły akta lokalizacyjne dotyczące budowy ul. [...], w skład której wchodzi część przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 2 października 2007 r. Prezydent poinformował strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy w odniesieniu do gruntu o pow. [...] m², pouczył o możliwości zapoznania się z aktami, zgłoszenia żądań oraz wypowiedzenia się odnośnie do zebranych dowodów. Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r.) ustalił na rzecz T. K., T. S., B. C. i A. .W. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za część nieruchomości rolnej o pow. [...] m2, obecnie wchodzącej w części (pow. [...] m²) w skład działek ew. nr: [...] - stanowiących własność Skarbu Państwa oraz w części (pow. [...] m2) w skład działek ew. nr: [...] z obrębu [...] - będących własnością W. (pkt I). W pkt V decyzji organ wskazał, że wniosek o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości o pow. [...] m² zostanie rozpatrzony odrębną decyzją Pismami z dnia 26 października 2007 r. Prezydent wystąpił do: 1) Biura Gospodarki Nieruchomościami w W. o przesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]; 2) Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w W. o udzielenie informacji kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją inwestycji na nieruchomości i kiedy inwestycja została zrealizowana i czy teren przedmiotowej nieruchomości przed zrealizowaniem inwestycji był zagospodarowany przez osobę lub instytucję inną niż poprzedni właściciele lub jego następca prawny; 3) Zarządu Dróg Miejskich w W. o udzielenie informacji na podstawie jakich decyzji i w jakiej dacie część nieruchomości położonej przy ul. [...]" została zajęta pod budowę ul. [...] oraz o podanie daty wejścia inwestora w teren. Odpowiedź wpłynęła do organu w dniu 6 czerwca 2007 r. Pismami z dnia 3 grudnia 2007 r. oraz z dnia 30 kwietnia 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował wnioskodawców, że z powodu konieczności zebrania materiału dowodowego nie było możliwe wydanie decyzji, a postępowanie zostanie zakończone odpowiednio do końca kwietnia 2008 r. i do końca sierpnia 2008 r., Pismem z dnia 2 czerwca 2008 r. organ wystąpił do Delegatury Bura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy W. o rozliczenie powierzchni hipotecznej w działkach ewidencyjnych. Odpowiedź wpłynęła do organu w dniu 13 czerwca 2008 r. Pismem z dnia 10 września 2008 r. Prezydent poinformował wnioskodawców, że ze względu na konieczność wydania opracowania geodezyjnego dotyczącego rozliczenia powierzchni hipotecznej w działkach ewidencyjnych decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 31 stycznia 2009 r. Pismem z dnia 10 grudnia 2008 r. organ zawiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz możliwości zapoznania się z nim. Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] ustalił na rzecz T. K., T. S., B. C. i A. W. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za część nieruchomości rolnej o pow. [...] m², obecnie wchodzącej w skład działek ew. nr [...] z obrębu [...] - stanowiących własność W. (pkt I). W pkt V decyzji organ wskazał, że wniosek o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości o pow. [...] m² zostanie rozpatrzony odrębną decyzją. Pismem z dnia 27 stycznia 2009 r. wnioskodawcy zwrócili się do Prezydenta W. o niezwłoczne wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania co do gruntu o pow. [...] m². Pismami z dnia 3 marca 2009 r., z dnia 30 lipca 2009 r. i z dnia 31 grudnia 2009 r. organ informował strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania odpowiednio do końca lipca 2009 r., końca grudnia 2009 r., do 31 maja 2010 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] uznał wniesione przez wnioskodawców zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta W. sprawy w terminie za nieuzasadnione, bowiem informował on strony o przyczynach nierozpoznania sprawy oraz wskazywał terminy wydania decyzji. Pismami z dnia 31 maja 2010 r., z dnia 13 grudnia 2010 r. i z dnia 29 kwietnia 2011 r. Prezydent W. ponownie przedłużał terminy załatwienia sprawy, odpowiednio do 31 października 2010 r., 30 kwietnia 2011 r., 30 września 2011 r. Pismem z dnia 11 marca 2014 r. wnioskodawcy wezwali Prezydenta W. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2, natomiast pismem z dnia 6 maja 2014 r. złożyli zażalenie na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] uznał powyższe zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Akta wpłynęły do organu I instancji w dniu 16 października 2014 r. Pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia 18 listopada 2014 r. po raz kolejny wezwał Prezydenta W. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m². Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej "kpa") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta W. a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, iż Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] stanowiącą część obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Z akt sprawy wynika, że pomimo upływu przepisanego terminu Prezydent W. nie zakończył postępowania zainicjowanego opisanym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za opisaną nieruchomość w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin czteromiesięczny dla załatwienia wniosków odszkodowawczych jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Prezydent W. nie zastosował się do terminów załatwienia sprawy przepisanych art. 35 kpa, jak również do terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Z akt administracyjnych wynika, iż od wydania przez Wojewodę [...] powołanego postanowienia i zwrotu akt do organu I instancji Prezydent W. nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania opisanego wniosku. Ponadto Prezydent nie zastosował się również do terminów wskazanych przez siebie w wielokrotnych pismach wystosowywanych do wnioskodawców. Zauważyć przy tym trzeba, iż po wydaniu decyzji w 2009 r., tj. przez okres prawie 6 lat organ nie podjął ani jednej czynności zmierzającej do ustalenia odszkodowania za brakującą powierzchnię gruntu mimo tego, że organ uważa, że w sprawie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy a brakuje jedynie operatu szacunkowego koniecznego do wydania decyzji odszkodowawczej. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów sprzed wielu lat. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. W ocenie Sądu postępowanie Prezydenta m.st. Warszawy niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Przy czym bezczynność organu w ramach postępowania o ustalenie odszkodowania może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania, które powinno być wypłacone w rozsądnym terminie. Ponadto może prowadzić do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Jak wskazuje Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie, ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (vide Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão i inni przeciwko Portugali, nr 29813/96 and 30229/96, § 54, ECHR 2000-I). Jednocześnie nieuzasadnione opóźnienie w wypłacie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości prowadzi do zwiększenia szkody majątkowej osób, którym przejęto nieruchomości, stawiając ich w pozycji niepewności prawnej (vide Akkus v. Turkey, 9 July 1997, § 29, Reports 1997-V). Ponadto art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowi, że nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Dlatego ocena bezczynności w ramach postępowań odszkodowawczych ma szczególny wymiar, który Sąd zawsze musi mieć na uwadze. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym okoliczności sprawy uzasadniają nałożenie na organ grzywny, której wysokość w kwocie [...] zł, Sąd uznał za wystarczającą i spełniającą funkcję represyjną. Tym bardziej, iż podczas tak długiego prowadzenia przez organ postępowania zmarli nie doczekawszy się załatwienia sprawy T. K. i J. K.– jedni z następców prawni dawnej właścicielki nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a.