I OSK 1751/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2151/15 w sprawie ze skargi E.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2151/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], ustalającą za nieruchomość położoną w Z., stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] o powierzchni [...] ha, która zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z mocy prawa przeszła na własność Gminy Z. - odszkodowanie na rzecz E.B. w kwocie 17 063,83 zł (udział [...] we współwłasności) oraz B.Z., córki [...] w kwocie 2 980,17 zł (udział [...] we współwłasności). Jednocześnie decyzja I instancji zobowiązywała Gminę Z. do jednorazowej zapłaty odszkodowania w kwocie 20 044,00 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Sprawa przedmiotowego odszkodowania była uprzednio przedmiotem rozstrzygnięć obu instancji. Pierwszy sporządzony operat szacunkowy wycenił tę nieruchomość na kwotę 25 071,00 zł, w tej też wysokości przyznano odszkodowanie. Od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za tę nieruchomość wpłynęło odwołanie E.B. oraz B.Z.. W wyniku jego rozpoznania Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji. Następnie Urząd Miasta Z. wykazał, że w operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zawierał nieprawidłową informację o przeznaczeniu tej działki w planie miejscowym. Na dowód tego załączył zaświadczenie, z którego wynika, że zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., zatwierdzonym w dniu [...] grudnia 2003 roku uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z., działka o nr [...] z obrębu [...], położona w Z. znajduje się pasie drogowym ulicy [...] (symbol w planie 7a KUZ). Wobec tego rzeczoznawca majątkowy A.W. został zobowiązany do sporządzenia nowego operatu szacunkowego,. W dniu [...] sierpnia 2014 roku rzeczoznawca majątkowy przedstawił operat, w którym wartość nieruchomości wyniosła 20.044,00 zł. Wycenę przeprowadzono stosując podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Dla potrzeb niniejszej wyceny, zostało przyjętych dwanaście transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, które są położone na terenie gminy W., a ceny za metr gruntu wahały się pomiędzy 170 zł/m2, a 252 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy przy wykonywaniu oszacowania nieruchomości w dniach 27 marca 2013 r. i 10 lipca 2014 r. przeprowadził oględziny nieruchomości. Do dnia podjęcia rozstrzygnięcia przez Starostę strony postępowania nie wniosły żadnych uwag ani zastrzeżeń do sporządzonej wyceny, wobec czego organ I instancji odstąpił od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę potwierdził trafność ustaleń I instancji. Stwierdził, iż rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2014 r. zastosował się do dyspozycji § 36 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, dalej jako "rozporządzenie", przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne położonych na terenie Z. oraz miejscowości sąsiedniej, z terenu M., objętych transakcjami sprzedaży w latach 2012 r. - 2013 r. W uzasadnieniu przyjętej metody rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż w związku z faktem, iż przeznaczenie działki było mieszane, tj. przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, część działki (pokrywająca się z działką nr [...]) była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod drogę publiczną i stanowiła pas drogowy ul. [...], zaszła przesłanka określona w art. 36 ust. 4 rozporządzenia. Teren wydzielonej działki już wcześniej miał przeznaczenie tzw. drogowe i nie nastąpiło to w wyniku wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej. Wojewoda wskazał, iż po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości została określona w wysokości 194,60 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość rynkową gruntu na poziomie 20 043,80 zł, po zaokrągleniu - 20 044,00 zł. Wojewoda podkreślił, że jego obowiązkiem było dokonanie oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Organ dostrzegł uchybienie formalne sporządzonego operatu i wobec tego 16 kwietnia 2015 r., zwrócił się do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, celem zwrócenia się do uprawnionego autora operatu A.W. o wyjaśnienie na jaką datę określono i uwzględniono w wycenie stan nieruchomości. Ostatecznie biegły wskazał, że stan przedmiotu wyceny został określony i uwzględniony na [...] października 2011 r., datę wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, zaś wartość nieruchomości na [...] sierpnia 2014 r. datę sporządzenia wyceny. Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2014 r. jest prawidłowy w zakresie przyjętej metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Wojewoda podkreślił zarazem, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny decyduje rzeczoznawca majątkowy. We wniesionej do WSA skardze E.B. zarzuciła Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że rzeczoznawca majątkowy we wskazanych terminach nie przeprowadzał oględzin nieruchomości. Ponadto, że powinien on rozważyć zastosowanie tzw. zasady korzyści wyrażonej w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741 ze zm.) dalej jako "u.g.n.", poprzez porównanie średnich cen gruntów "drogowych" i średnich cen działek budowlanych z obszaru miasta Z. Nadto, że do wyceny nie przyjęto aktualnych cen w obrocie nieruchomościami w Z., tylko ceny transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne z terenu gminy W. Zaznaczono, że jeśli została zabrana w pełni uzbrojona działka, położona w centrum miasta, na której można postawić lokal usługowy, to odszkodowanie powinno uwzględniać wartość jej przeznaczenia, które można było wcześniej zrealizować. Zatem z uwagi na niewystarczająco wnikliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające doszło do naruszenia przez organ II instancji norm prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Zdaniem skarżącej, organy nie przeprowadziły wnikliwej analizy operatu. Według skarżącej wartość nieruchomości w Z. kształtuje się w granicach od 700 zł do 1000 zł za metr kwadratowy. Wskazała również, że w stosunku do pierwszej decyzji ustalającej odszkodowanie jego wartość zmniejszyła się w stosunku do poprzedniej decyzji o ponad 5 000,00 zł. Nie znając treści "nowego" operatu szacunkowego skarżąca podniosła, że nie mogła się do niego ustosunkować. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA zauważył, że wyjaśnienia zawarte w zaświadczeniu Urzędu Miasta Z., w sposób jednoznaczny wykazały, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Z., zatwierdzonym w dniu [...] grudnia 2003 r. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z., przedmiotowa działka położona w Z. znajduje się w pasie drogowym ulicy [...] (symbol w planie 7a KUZ). Dlatego też organy obu instancji trafnie przyjęły, że nie było podstaw do rozważania zastosowania zasady korzyści, wyrażonej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. W sposób uprawniony organ odwoławczy stwierdził, że biegły właściwie zastosował metodę wyceny, stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości kierował się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. WSA uznał, że nie jest także uprawniony zarzut skargi, zgodnie z którym, wśród nieruchomości wybranych przez biegłego do porównań winny znaleźć się jedynie transakcje z miasta Z. Ponadto wybrane do porównań miejscowości posiadają tak samo korzystne położenie w aglomeracji [...] w stosunku do [...], co determinuje podobny poziom cen nieruchomości Operat z [...] sierpnia 2014 r. znany był skarżącej w postępowaniu przed I instancją, została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z nim. Brak zainteresowania współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości jego treścią, doprowadził do zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przed drugą instancją współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości deklarowały zamiar złożenia kontroperatu, którego jednak nie przedłożyły. Nie zasługuje zatem, według Sądu I instancji, na uwzględnienie zarzut skargi, iż istnieją podstawy do wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego z uwagi na pozbawienie możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. WSA zauważył również, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie, zasadnie stwierdził, iż biegły błędnie podał datę na jaką ustalono stan przedmiotu wyceny, przez wskazanie daty wydania decyzji ostatecznej w tym przedmiocie, zamiast daty wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Wezwany biegły wyjaśnił, że była to oczywista omyłka i wymienił stronę 5 operatu, wskazując prawidłową datę. Jednakże zaistniała sytuacja nie mogła wywrzeć negatywnych skutków dla skarżącej. WSA uznał, że operat jest zupełny, logiczny i poprawnie sporządzony oraz, że nie można zarzucić Wojewodzie pobieżnego rozpoznania sprawy i wyprowadzenia nieuprawnionych wniosków. W kwestii wizji lokalnych, Sąd I instancji podniósł, iż co do zasady, mają one służyć biegłemu do przeprowadzania wyceny, stąd na rzeczoznawcach majątkowych nie ciąży obowiązek powiadamiania tych osób o dacie przeprowadzania wizji lokalnej do sporządzanej wyceny. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła E.B. zaskarżając ten wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, przez: 1. niezastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia, polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. za prawidłowo sporządzony, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zaniżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zaniżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne; 2. art. 153 ust. 1 i 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia, przez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2014 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu; 3. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 77 , art. 80 i art. 107 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nie naruszyła przepisów k.p.a., mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyceny dokonano na podstawie 12 transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie gminy W. a nie z obszaru miasta Z. Według wiedzy skarżącej wartość nieruchomości w Z. kształtuje się w granicach od 700 do 1000 zł za metr kwadratowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poczynić należy kilka uwag natury ogólnej. Po pierwsze: dla uznania za usprawiedliwioną podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania nie wystarcza samo wskazanie naruszenia tych przepisów, ale nadto wymagane jest, aby strona skarżąca wykazała, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Skarga kasacyjna nie wykazuje, że doszło do naruszenia przepisów postepowania, które mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, o czym mowa będzie dalszej części uzasadnienia. Po drugie: powołany w zarzucie trzecim skargi kasacyjnej art. 77 k.p.a. zbudowany jest z kilku jednostek redakcyjnych, bo z czterech paragrafów. Autorka skargi kasacyjnej nie zadała sobie trudu precyzyjnego wskazania, który przepis zaskarża. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, którą normę zawartą w tym artykule skarżąca kasacyjnie ma na myśli. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. jest trudny do zweryfikowania. Dostrzeżone wady zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalniają jednak NSA z obowiązku odniesienia się do ww. zarzutów. Zgodnie bowiem z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1): "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania podnoszących niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. Zwrócić należy uwagę, że skarga kasacyjna kwalifikuje powołane przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia jako naruszenie przepisów postępowania. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, z późn. zm.) a w szczególności przepis art. 18 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Organy administracji publicznej, ustalając wysokość odszkodowania za przedmiotową działkę, oparły się na operacie rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] sierpnia 2014 r., uznając go za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a biegłego za uprawnionego do jej sporządzenia. Operat ten zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane przez § 56 rozporządzenia. W postępowaniu trafnie przyjęto, po złożeniu dodatkowych wyjaśnień przez biegłego, że prawidłowo przyjął on istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. wydania decyzji Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Okolicznością o podstawowym znaczeniu dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi ma to, jakie przeznaczenie miała wyceniona nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość w tym dniu była przeznaczona pod inwestycję drogową to wycena takiej nieruchomości następuje według zasad określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Natomiast, gdy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniona nieruchomość nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, to wycenę należy oprzeć na przepisie § 36 ale ust. 3 powołanego rozporządzenia. Skoro nie wzruszono ustaleń dotyczących przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej to zgodnie z (zd. 1 in fine ustępu 4 § 36 rozporządzenia) koniecznym było zbadanie, czy określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis § 36 rozporządzenia będący przepisem regulującym kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. - określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać należy w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. W świetle treści § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca) umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13, Lex 1773582). Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] zostało określone w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Nr [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2003 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka znajdowała się w konturach oznaczonych na planie symbolami: 7a KUZ – pas drogowy ulicy [...]. Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku, która objęła transakcje z okresu od lipca 2012 r. do listopada 2013 r. dotyczące nieruchomości położonych w M. oraz w Z. Zgodnie bowiem z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. W rozpatrywanej sprawie biegły oraz organy prawidłowo zdefiniowali rynek obejmujący obszar Powiatu W. Dane z przyjętych transakcji w zakresie ceny jednostkowej były podobne, co świadczy o trafności zastosowanego wyboru. Wyceny prawa własności gruntu dokonano w podejściu porównawczym i metodą korygowania ceny średniej. W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Zgodnie z art. 154 u.g.n. szacując wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględnić w szczególności jej przeznaczenie w planie miejscowym (ust. 1), w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), a w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Istotne w przedmiotowej sprawie było zatem prawidłowe ustalenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie ustaleń biegłego i organów w zakresie przeznaczenia nieruchomości w planie. Organy obu instancji właściwie uzasadniły swoje decyzje, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), dokonały w nich wnikliwej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a w szczególności oceny sporządzonego przez biegłego operatu majątkowego. Dysponując prawidłowym operatem szacunkowym organ miał podstawy do ustalenia w oparciu o ten operat odszkodowania. Samo bowiem subiektywne przekonanie Skarżącej o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności operatu, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami. W świetle powyższych ustaleń, nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz u.g.n. i rozporządzenia. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.