I OSK 1384/16

26 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 778/15 w sprawie ze skargi K.H. i E.H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza solidarnie od K.H. i E.H. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 778/15 w pkt 1, uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Chorzowa decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] – na podstawie art. 122a, art. 128, art. 130, art. 132, art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) – w pkt 1) orzekł o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Katowice wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w Katowicach przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr 24/2, o pow. 3410 m2, dla której Sąd Rejonowy w Katowicach prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiącej współwłasność K. H. i E. H. - po ½ części; w pkt 2) ustalił odszkodowanie za utratę własności nieruchomości opisanej w pkt 1 na rzecz K. H. i E. H.; w pkt 3) orzekł, że do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 2 zobowiązany jest Skarb Państwa - Prezydent Miasta Katowice wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zastrzeżono, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna oraz że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania K. H. i E. H., oraz odwołania Prezydenta Miasta Katowice, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał m.in., że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w Katowicach przy ul. [...], ale tylko tej części działki nr 24/2, która faktycznie została zajęta pod pas drogowy Drogowej Trasy [...]. W ocenie Wojewody bezpodstawnym jest orzeczenie o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa niezagospodarowanej części tej działki, na której, jak stwierdzono podczas jej oględzin, znajduje się: zieleń nieurządzona, wydeptane ścieżki i tablica reklamowa [...]. Zdaniem Wojewody organ I instancji w tej sytuacji winien był dokonać stosownego podziału działki nr 24/2 tak, aby orzeczenie o nabyciu przedmiotowej nieruchomości dotyczyło wyłącznie tej jej części, na której faktycznie zrealizowano cel publiczny. Zastrzeżenie organu odwoławczego wzbudziło również ustalone w pkt 2 zaskarżonej decyzji odszkodowanie za utratę własności przejmowanej nieruchomości, do otrzymania którego uprawnionymi są K. H. i E. H., które nie tylko obejmuje odszkodowanie za grunt, tj. za całą działkę nr 24/2, ale obejmuje również odszkodowanie za składnik budowlany na niej znajdujący się. Podano, że z akt wynika, iż pas drogowy drogi krajowej [...] ul. [...] i urządzeń stanowiących infrastrukturę drogową takich, jak: torowisko tramwajowe, słupy trakcyjne i chodniki, zrealizowany w ramach inwestycji [...], nie został wzniesiony nakładami właścicieli gruntu, lecz został sfinansowany ze środków inwestycyjnych [...] S.A. W ocenie Wojewody nie zasługuje również na aprobatę stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw do dokonania zaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania zwaloryzowanej kwoty wypłaconej K. H. w ramach decyzji z dnia 2 października 2001 r. Zdaniem Wojewody organ I instancji nie wykazał bowiem w swoim postępowaniu z jakich uregulowań prawnych wynika właściwość Skarbu Państwa, reprezentowanego w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta Katowice, do wypłaty ustalonego odszkodowania. Natomiast odszkodowanie w wysokości 283.585,00 zł, ustalone decyzją Prezydenta Katowic z dnia [...] października 2001 r., E. H. nie zostało wypłacone, ani też nie zostało przekazane do depozytu sądowego. Podkreślono, że z akt sprawy wynika, iż kwota ta nadal znajduje się na koncie depozytowym Miasta Katowice. Skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. złożył pełnomocnik E. H. i K. H., zaskarżając ją w całości i wskazując między innymi, że organ odwoławczy de facto zobowiązał organ I instancji do dokonania określonych czynności z góry mu narzucając nieuprawniony sposób postępowania. Wskazano, że skoro Wojewoda uznał, iż w sprawie zachodzi potrzeba ponownego rozpoznania sprawy, to tym samym za nieuzasadnione uznać należy wysuwanie przezeń wniosków opisanych w uzasadnieniu decyzji odnoszących się do nieruchomości będącej przedmiotem sprawy w oparciu o niepełny, jak dalej twierdzi, materiał dowodowy. Za nieprawidłowe uznano także twierdzenie organu odwoławczego kwestionujące stanowisko organu I instancji, że brak jest podstaw do dokonania naliczenia na poczet ustalonego odszkodowania zwaloryzowanej kwoty wypłaconej K. H. na podstawie decyzji z dnia [...] października 2001r. W ocenie skarżących nie sposób się też zgodzić z twierdzeniami Wojewody, iż organ I instancji nie wykazał w swoim postępowaniu właściwości Skarbu Państwa, reprezentowanego w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta Katowice, do wypłaty ustalonego odszkodowania. Podano, że organ odwoławczy pominął także zarzuty dotyczące operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji podkreślił, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji związany jest zaleceniami organu odwoławczego jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności przez niego wskazanych, natomiast sposób prowadzenia postępowania i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonał jednoznacznych ustaleń, przesądzając o istocie sprawy, pomimo odmiennego stanowiska organu I instancji, wbrew zasadzie dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewoda nie zauważył, że działka 24/2 została wydzielona z większej działki oznaczonej numerem 24, gdyż w takiej postaci była niezbędna na cel publiczny (decyzja Prezydenta Katowic z [...] października 2001 r., znak [...]). Ta okoliczność została ujawniona w księdze wieczystej jako podstawa dokonanych tam zmian. Zdaniem Sądu I instancji bezsporne w niniejszej sprawie jest, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte. Natomiast organ odwoławczy kwestionuje w istocie fakt przeznaczenia części w/w nieruchomości na cel publiczny. Zdaniem Sądu zakwestionowanie przez organ odwoławczy faktu przeznaczenia części nieruchomości na cel publiczny w zasadzie wyklucza stosowanie art. 122a u.g.n. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że skoro nie ustalono prawidłowo zakresu i wysokości należnego odszkodowania, to trudno wypowiadać się o kwestii wtórnej, jaką jest zaliczenie wypłaconych już środków na poczet odszkodowania. Wobec tego Sąd uznał, że na obecnym etapie postępowania nie może przesądzać tego zagadnienia w sposób jednoznaczny, skoro istnieją wątpliwości co do zakresu wypłaty odszkodowania i jego wysokości. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono wskazanych reguł postępowania, w szczególności art. 138 §2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., a także by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Śląski zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 122a u.g.n., poprzez uznanie, iż organ II instancji w sprawie o nabycie na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości w trybie art. 122a u.g.n., kwestionując przeznaczenie części nieruchomości na cel publiczny i zobowiązując organ I instancji do wydzielenia części nieruchomości, na której cel publiczny został zrealizowany, a następnie ustalenia odszkodowania za tę część, naruszył przepisy procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu orzeczenia konkretnych wskazań co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ II instancji wskazał, że przyjmując – na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – iż na części działki 24/2 nie został realizowany żaden cel publiczny, działał w granicach swoich uprawnień i nie naruszył ani zasady dwuinstancyjności określonej w ar. 15 k.p.a., ani przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast zobowiązanie organu I instancji do zlecenia podziału działki nr 24/2 celem wydzielenia z niej tej części, która faktycznie została zajęta pod pas drogowy Drogowej Trasy [...], a następnie sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość tej części nieruchomości, jest już tylko konsekwencją takiej oceny przez organ odwoławczy materiału dowodowego, do czego był on uprawniony. Organ II instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy cel publiczny został zrealizowany tylko na części działki, koniecznym jest wydzielenie tej części i sporządzenie operatu szacunkowego dla niej celem ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie organu wskazania te są zatem wypełnieniem dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd nie wskazał, jakie znaczenie dla dokonanej przez Wojewodę oceny zebranego we sprawie materiału dowodowego odnośnie realizacji celu publicznego na części nieruchomości ma decyzja Prezydenta Miasta Katowic z dnia [...] października 2001 r., znak [...]. Podkreślono ponadto, że decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym, zaś dla postępowania określonego w art. 122a u.g.n. znaczenie ma przede wszystkim to, czy i na jakiej części nieruchomości zrealizowany został cel publiczny. Zwrócono ponadto uwagę, że wskazania Sądu co do dalszego postępowania są zbyt ogólnikowe, co stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. H. i E. H., reprezentowani przez adwokata – podzielając argumentację Sądu I instancji – wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowego. Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Przede wszystkim należy wskazać, że skarżący kasacyjnie organ, rozpatrując odwołania od decyzji organu I instancji nie naruszył zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady polega na tym, że każda sprawa polega na dwukrotnym jej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Obowiązek ten oznacza, że obydwa organy, kierując się przepisami prawa procesowego, prowadzą postępowanie wyjaśniające. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do funkcji "rewizyjnej". Organ zobowiązany jest do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie poprzez dokonanie własnych w tym zakresie ocen, czy analiz. Natomiast fakt, że organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich wniosków i argumentów zawartych w odwołaniu, nie dowodzi jeszcze naruszenia art. 15 k.p.a. Wojewoda Śląski w wyniku rozpatrzenia złożonych odwołań ponownie rozpoznał sprawę, w motywach podjętej decyzji skoncentrował się na tych kwestiach, które były w niej istotne, a następnie uzasadnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, do czego był uprawniony, chociaż dokonał odmiennej niż organ I instancji oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zaistniały przesłanki do nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działki nr 24/2 tylko w tej części, na której faktycznie zrealizowano cel publiczny. Ponadto, zdaniem Wojewody Śląskiego, błędnie ustalono wysokość odszkodowania, wliczając wartość składników budowlanych oraz błędnie uznano, że nie było podstaw do zaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania wypłaconej już kwoty odszkodowania. Odmienna ocena zebranego materiału polegała na tym, że organ odwoławczy nie zwrócił uwagi - na co słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - że Prezydent Katowic decyzją z dnia [...] października 2001 r. znak [...] zatwierdził podział dotychczasowej działki nr 24 na działkę o nr: 24/1 o powierzchni 492 m2 i nr 24/2 o powierzchni 3410 m2. Powyższy podział miał na celu wydzielenie działki gruntu niezbędnej do realizacji i budowy Drogowej Trasy [...]. Wstępny projekt podziału został opracowany na podstawie decyzji Prezydenta Katowic nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tą właśnie decyzją została ustalona lokalizacja inwestycji o nazwie Drogowa Trasa [...] Katowice – Gliwice. Wydając decyzję o podziale nieruchomości organ dokonujący podziału miał obowiązek uwzględnić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( art. 93 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jak wynika z akt sprawy według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Katowice w dacie podejmowania decyzji o podziale działka nr 24 położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 211UAUH oraz symbolem 4 BKDGp 2/3, dla którego to obszaru, stanowiącego co najmniej 2/3 całości tej działki ustala się funkcję komunikacji drogowej – drogi głównej ruchu przyspieszonego z trasą torowiska szybkiego tramwaju linii Katowice Bytom i z ciągiem pieszym (pismo [...] SA z dnia 21 lutego 2001 r.). Skoro z działki nr 24 w celu realizacji celu publicznego została wydzielona działka nr 24/2, to oznacza, że działka nr 24/2 w całości niezbędna była na powyższy cel publiczny. Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte 24 sierpnia 2001 r. dotyczyło działki nr 24/2. Zatem wyliczenia odszkodowania za utratę własności przejmowanej nieruchomości należało dokonać za całą działkę nr 24/2. Z powyższych względów decyzja Wojewody Śląskiego w części zobowiązującej organ I instancji do przeprowadzenia kolejnego podziału działki, tym razem działki nr 24/2 celem wydzielenia z niej tej części, która faktycznie została zajęta pod pas drogowy, jest wadliwa. Za zasadny natomiast uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia powyższych wymogów należy podzielić zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich aspektów sprawy. Jeżeli bowiem strona bądź organ dowodząc swoich racji, wspiera je określonym rodzajem argumentacji, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie tej powinności stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc kwalifikuje się jako uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Z treści uzasadnienia wyroku powinno zatem wynikać, że sąd rzeczywiście przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze i wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w swoich rozważaniach nie dokonał oceny zasadności zaskarżonych decyzji w części odnoszącej się do wartości poniesionych na spornej działce nakładów ( według operatu szacunkowego – składników budowlanych), jak również nie odniósł się do kwestii zaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania wypłaconej już kwoty odszkodowania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji odniesie się do podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii - zasadności doliczenia do ustalonej kwoty odszkodowania za grunt wartości nakładów ( składników budowlanych) oraz zaliczenia wypłaconych już środków na poczet odszkodowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.