I OSK 104/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1342/15 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz S.K. i H.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz H.S. i K.K. solidarnie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1342/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz S.K. i H.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. [...], w pkt 1 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy, zaś w pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymywała ona w mocy punkt II, III, IV i V decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] września 2014 r. nr [...], jak również uchylił decyzję organu I instancji we wskazanym wyżej zakresie dot. rozliczenia odszkodowania związanego ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Aktem notarialnym rep. [...] z dnia [...] września 1972 r., Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), nieruchomość o pow. 43 107 m², położoną w W., przy ul. W., oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...], której właścicielem była J.G. (primo voto G.). Zgodnie z decyzją o lokalizacji nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r., wywłaszczona nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego W. W dniu [...] kwietnia 1990 r. spadkobierca poprzedniej właścicielki – D.W. – wystąpiła z wnioskiem o zwrot części nieruchomości, której nie zagospodarowano na cel wywłaszczenia. W dniu [...] kwietnia 1998 r., wniosek podtrzymali S.W., S.K. i H.S. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Starosta Warszawski Zachodni orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 4864 m2, na rzecz S.K. i H.B.S. Decyzja ta utrzymana w mocy została przez Wojewodę Mazowieckiego, który zmienił rozstrzygnięcie Starosty jedynie w zakresie rozliczenia i waloryzacji odszkodowania za przedmiotowy grunt. Kolejną decyzją, [...] z [...] października 2010 r., Starosta Warszawski Zachodni umorzył postępowanie o zwrot działek nr [...] z obrębu [...], przez które płynie Potok Bielański. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], uchylił decyzję umarzającą i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z [...] października 2010 r., nr [...], Starosta przekazał Prezydentowi m.st. Warszawy sprawę zwrotu działki nr [...] z obrębu [...], zajętej przez Potok Bielański. Następnie, decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...], Starosta Warszawski Zachodni zwrócił działkę nr [...], a odmówił zwrotu działek nr [...] (wszystkie z obrębu [...]). Decyzja ta, w zakresie jaki obejmowały wniesione w sprawie odwołania, uchylona została przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], który wskazał, iż odmowa zwrotu działek nr [...] i wschodniej części działki nr [...] stała się ostateczna, a odwołania objęły wyłącznie działkę nr [...] oraz zachodnią i południowo-zachodnią część działki nr [...]. Rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z [...] września 2014 r., nr [...], Starosta Warszawski Zachodni orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 6679 m2. Zwrot orzeczono na rzecz H.S. w 2/3 częściach i S.K. w 1/3 części prawa własności. Proporcjonalnie i ratalnie zobowiązano ich także, aby wpłacili na rzecz m.st. Warszawy kwotę 276 260 zł. odpowiadającą zwaloryzowanej cenie z umowy ekspropriacyjnej (30 220 zł) i uwzględniającą wzrost wartości działki po nabyciu (246 040 zł) Organ do zwrotu wydzielił działkę nr [...] liczącą 6679 m2, a pozostawił w osiedlu działkę nr [...] o pow. 3866 m2. Dla oceny zbędności działki nr [...] przyjęto dzień złożenia wniosku o zwrot, tj. [...] kwietnia 1990 r. Zdaniem organu na działce nr [...] nie zbudowano osiedla W. wg map zatwierdzonych decyzją z [...] lutego 1972 r. Między stawem klimatycznym, ulicą i zabudową osiedlową, planowano ośrodek handlowo-usługowy i zieleń. Stwierdzono zaś trawę, kilka drzew, ciągi pieszo-jezdne, zjazd do garażu podziemnego i miejsca postojowe. Zdjęcia lotnicze z lat 1972–2005 wykluczają realizację celu nabycia, bo budynki przy ul. W. 20 i 22 rozpoczęto budować w 1997 r. i poza wnioskowanym terenem (działką nr [...]) będącym zapleczem budowy. Dopiero na zdjęciu z 2005 r. w południowej części działki nr [...] (działce nr [...]) widać drogę osiedlową, ciąg pożarowy, chodniki i miejsca postojowe. Droga nie jest jednak publiczna, ale wewnętrzna, zarządzana i utrzymywana przez W.S.M. Nie była też planowana w planie realizacyjnym. Ponadto działka w dniu wniosku o zwrot (1990 r.) pozostała przez 18 lat w stanie niezmienionym od nabycia. Wskazano też, że do działki nr [...] Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej brak tytułu prawnego. Wojewoda Mazowiecki, utrzymując w mocy decyzję Starosty, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. wskazał, iż działka stała się zbędna na skonkretyzowany cel nabycia wywłaszczeniowego, zakres zwrotu nie jest nadmierny, a rozliczenie zwrotu jest prawidłowe, odpowiada zasadzie ekwiwalentności i nie zostało skutecznie zakwestionowane przez odwołujących się. Organ odwoławczy stwierdził, że poprawnie uszczegółowiono cel nabycia nieruchomości w oparciu o dokumentację przygotowującą wywłaszczenie, ustalając, że była nim budowa ośrodka handlowo-usługowego z infrastrukturą komunikacyjną i zielenią, a tego ścisłego celu nabycia terminowo nie zrealizowano ani do dnia złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, ani do [...] września 2004 r., zaś kolejne zmiany planów zagospodarowania działki [...] przemawiają za uznaniem, że nigdy nie przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia i począwszy od 1972 r. nie osiągnięto jej pierwotnego (planowanego przed wywłaszczeniem) sposobu zagospodarowania, zaś odrębne plany realizacyjne i pozwolenia dotyczyły już nowej inwestycji i dowodzą zaniechania realizacji pierwotnego celu określonego przed przymusowym zbyciem gruntu na rzecz Skarbu Państwa, natomiast ustalony podczas oględzin aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości przejawiający się w samowolnie wydeptanych ścieżkach nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, skoro nie sposób przyjąć, aby stanowiły one osiedlowe ciągi komunikacyjne, zaliczane do niezbędnych elementów każdego osiedla mieszkaniowego. Ponadto Wojewoda uznał, że zawarte w zaskarżonej decyzji organu I instancji rozliczenie zwrotu jest prawidłowe, gdyż organ administracji publicznej jest uprawniony jedynie do formalnej kontroli operatu szacunkowego w zakresie aspektów prawnych i logicznych, zaś ocena aspektów ekonomicznych, w szczególności zmiany wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek poczynionych na niej naniesień, wymaga wiadomości specjalnych dostępnych jedynie biegłemu. Skargi na powyższą decyzję wnieśli – Miasto Stołeczne Warszawa, domagając się uchylenia jej w całości oraz S.K. i H.S., którzy decyzję Wojewody zaskarżyli w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty w zakresie zobowiązującym skarżących do zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwoty 246 040,00 zł., z tytułu poniesionych nakładów oraz w części zabezpieczającej tę wierzytelność przez ustanowienie hipoteki na nieruchomości. Rozpoznając wniesione skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż w sprawie zachodzą przesłanki z art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i postanowił połączyć obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Oddalając skargę Miasta Stołecznego Warszawy Sąd wskazał: Ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy bardzo obszernego materiału dowodowego wynika, że wywłaszczona w niniejszej sprawie nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a dla oceny zbędności nieruchomości stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] decydujące znaczenie ma stan nieruchomości w dniu złożenia wniosku o jej zwrot, tj. w dniu [...] kwietnia 1990 r. oraz w dniu [...] września 2004 r. Należy także podkreślić, że organy podjęły w przebiegu postępowania czynności dokonania oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia z uwzględnieniem wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, w szczególności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, decyzji zatwierdzających plany realizacji inwestycji oraz oględzin przedmiotowej nieruchomości. W świetle poczynionych ustaleń uznać należało, że zwrot działki nr [...] jest zasadny, gdyż stała się zbędna na cel nabycia wywłaszczeniowego, a podnoszone przez Miasto zarzuty nie znajdują usprawiedliwienia. Z kolei rozpoznając skargę S.K. i H.S. Sąd uznał, że jest ona zasadna w części dot. orzeczenia o obowiązku zwrotu na rzecz Miasta st. Warszawy odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości. Sąd wskazał: kardynalnym zarzutem skargi w odniesieniu do ustalonej na podstawie operatu kwoty odszkodowania jest zarzut nielegalności wykonanych nakładów, tj. zarzut, że zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane zostały nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia i jako takie nie powinny podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Sporna jest w orzecznictwie sądowym kwestia, czy w sytuacjach ustalania odszkodowania, uwzględnione mają być tylko te działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości (w tym nakłady), które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, czy też wszelkie działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości niezależnie od tego, czy były podjęte dla realizacji celu wywłaszczenia. Przychylić się należy do poglądu, że stan rzeczywisty nieruchomości zwracanej powinien być zgodny z prawem. Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za nakład na zwracaną nieruchomość, który to nakład związany był z samowolnym działaniem. Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, uznać należało, iż organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny kwalifikacji nakładów poczynionych na przewidzianej do zwrotu działce [...]. Oparcie się w tym zakresie jedynie na twierdzeniach rzeczoznawcy zawartych w opracowanym przez niego operacie jest wadliwe. Operat przede wszystkim szacuje pod względem ekonomicznym wartość rynkową stwierdzonego na nieruchomości stanu faktycznego, natomiast kwalifikacja działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości (w aspekcie ich dokonania dla realizacji celu wywłaszczenia lub niezgodnie z tym celem) powinna być dokonana przez organy. Ponadto należało podzielić niektóre z zarzutów co do założeń i przesłanek zastosowanych dla oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Sam autor operatu w pisemnym stanowisku z dnia 15 grudnia 2014 r., przedłożonym Staroście Warszawskiemu Zachodniemu, stwierdził, że w związku z kontrowersjami dot. określenia wartości części składowych gruntu nieruchomości oraz nasadzeń roślinnych, celowym byłoby powtórzyć wizję lokalną na przedmiotowej nieruchomości z udziałem przedstawicieli stron dla rozwiania wszelkich wątpliwości. Ponadto celowym byłoby wystąpienie do Spółdzielni Mieszkaniowej o udostępnienie dokumentacji technicznej budynku przy ul. W. 22 oraz projektu zagospodarowania gruntu przedmiotowej działki. W dokumentacji operatu znajduje się także protokół z weryfikacji operatu szacunkowego, w którym stwierdzono, że w operacie nie uwzględniono mieszanego przeznaczenia działki nr [...] i istnieje w tym zakresie potrzeba zweryfikowania dokonanej wyceny przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Brak jakichkolwiek innych danych w tym przedmiocie pozwala przyjąć, że zaleceń tych nie wykonano. Uprawniony w związku z powyższym jest pogląd o konieczności wykonania lub uzupełnienia (jeżeli będzie to prawnie dopuszczalne) operatu szacunkowego przewidzianej do zwrotu nieruchomości z uwzględnieniem uchybień stwierdzonych co do dotychczasowego opracowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, prawidłowo reprezentowane, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie prawa materialnego: art. 136 ust. 3 zd. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) w zw. z art. 140 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] jedynie w części w jakiej utrzymuje w mocy punkt II, III IV i V decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] września 2014 r. nr [...], jak również decyzji organu I instancji jedynie we wskazanym zakresie, co skutkowało rozdzieleniem kwestii zwrotu nieruchomości z kwestią zwrotu uprzednio uzyskanego odszkodowania, art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. w zw. z art. 140 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy punkt I decyzji Starosty, art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości, art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny i podlega zwrotowi; II. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi H.S. i S.K. i uchylenie decyzji organu I i II instancji jedynie w części dotyczącej odszkodowania kiedy uwzględniając tę skargę należało uchylić te decyzje w całości ze względu wzajemność świadczeń, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzecznych ustaleń na skutek niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Miasta Stołecznego Warszawy kiedy należało ją uwzględnić ze względu na uzasadnione podstawy skargi oraz niezgodne z prawem orzeczenie organu, 4) naruszenie art. 151 ustawy p.p.s.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy administracyjne w toku postępowania naruszyły art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., które polegało na: – oparciu rozstrzygnięcia w sprawie na niekompletnym materiale dowodowym oraz braku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało przyjęciem, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stała się zbędna na cel wywłaszczenia, czym organy orzekające naruszyły przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., – braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego dotyczącego zaistnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.; 5) naruszenie art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że Wojewoda Mazowiecki swoim rozstrzygnięciem naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego. S.K. i H.S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z 10 stycznia 2017 r. Miasto Stołeczne Warszawa przytoczyło nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, stwierdzając, że Wojewódzki Sąd, choć w uzasadnieniu wyroku powołał się na operat szacunkowy, to w dacie orzekania nie dysponował nim, gdyż wpłynął on do Sądu 1 października 2015 r., a analiza tego dokumentu wraz ze znajdującymi się w aktach sprawy decyzjami z lat 1994–1998 powinna prowadzić do wniosku, że nakłady na zwracanej nieruchomości zostały wykonane zgodnie z celem jej nabycia, nie były zatem nielegalne ani związane z samowolnym działaniem. Miasto podkreśliło też, że dokumentacja sprawy wskazuje, iż celem wywłaszczenia była budowa osiedla, do której przystąpiono jeszcze przed złożeniem wniosku o zwrot, zaś w dacie [...] września 2004 r. cel był zrealizowany, gdyż zakończenie procesu inwestycyjnego miało miejsce przed 8 kwietnia 1998 r. (co wynika z pisma Gminy Warszawa-Bielany). W trakcie postępowania ze skargi kasacyjnej zmarł S.K., a jego następcą prawnym jest K.K., która zgłosiła swój udział w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. W skardze kasacyjnej postawione zostały zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz materialnego. Odnieść należy się jako do pierwszych do zarzutów naruszenia prawa procesowego. W nowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej – pismo procesowe z 10 stycznia 2017 r. – zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, iż orzekał nie mając pełnej dokumentacji sprawy, gdyż operat szacunkowy został nadesłany do akt 1 października 2015 r. Z operatu tego, zdaniem skarżącego Miasta, ma wynikać, iż nakłady dokonane na zwracanej nieruchomości nie były dokonane samowolnie, ale w ramach celu wywłaszczenia. Operat szacunkowy jest dokumentem, który określa wartość nieruchomości, a nie dowodem, który miałby świadczyć o realizacji bądź nie celu wywłaszczenia. O tym bowiem przesądza inna dokumentacja – decyzja – akt notarialny o samym wywłaszczeniu, decyzje, z których wynika, jakie prace mają być wykonane, oględziny, które świadczą o stanie nieruchomości, wyjaśnienia stron, itd. Z akt sądowych wynika, iż istotnie operat szacunkowy wpłynął do Wojewódzkiego Sądu 1 października 2015 r., jednak nie świadczy to o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. Ocena Sądu co do dokonanych nakładów – czy były one związane z realizacją celu wywłaszczenia, czy też wykonano je "nielegalnie", jak to podnosił w skardze S.K. i H.S., wynikała z dokumentacji sprawy związanej z realizacją celu wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd bowiem stwierdził, iż w kwestii dotyczącej ustalenia odszkodowania, które S.K. – obecnie K.K. i H.S. mieliby zwrócić Miastu Stołecznemu Warszawa nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne, co do charakteru tych nakładów. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wskazał na istotny jego zdaniem dokument znajdujący się w operacie – weryfikację operatu, gdyż sporządzając uzasadnienie był w jego posiadaniu. Jednak to odniesienie się związane jest z kwestią "legalności" nakładów, a nie prawidłowości sporządzonego operatu. Wojewódzki Sąd uchylił decyzje organów obu instancji w zakresie ustalenia odszkodowania z uwagi na to, jak podniesiono wyżej, że nie zostało bez wątpliwości wyjaśnione czy nakłady mają powiększać czy pomniejszać wartość odszkodowania, a nie dlatego, że znalazł uchybienia w operacie. Sąd nie odnosił się bowiem do wysokości odszkodowania pod kątem prawidłowości wyliczenia, ale co do zasady – charakteru nakładów. Do tej oceny operat nie był konieczny. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. byłby zasadny tylko wówczas, gdyby Sąd, odnosił się do samego operatu, prawidłowości sporządzenia, wysokości określonej w nim wartości nieruchomości, a co za tym idzie wysokości odszkodowania ustalonego w decyzjach, na jego podstawie. Taka ocena w sprawie nie miała miejsca. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej postawiono także zarzuty naruszenia innych przepisów procesowych, to jednak z nowego uzasadnienia wynika, iż dotyczą one nieprawidłowego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i zaakceptowanie tym samym stanowiska organów. Związane z tymi zarzutami są zarzuty naruszenia prawa materialnego w tym znaczeniu, iż w istocie dotyczą tej samej w kwestii. Podkreślić należy, że materiał dokumentacyjny sprawy jest bardzo obszerny, zaś organy obu instancji, a zwłaszcza Starosta Powiatu Warszawskiego Zachodniego, dokonały dogłębnej jego analizy. Wnioski wyciągnięte z tego materiału, zaistnienie przesłanki zwrotu nieruchomości, zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd, należy podzielić. Nie ma sporu co do tego, że nieruchomość J.G. została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego W. Osiedle mieszkaniowe, co jest rzeczą oczywistą, musi składać się z budynków mieszkalnych i z infrastruktury towarzyszącej – począwszy od obiektów usługowych przez obiekty techniczne, aż do rekreacyjno-sportowych. Zasadnie zatem organy ustaliły, jaki był cel szczegółowy przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości – ośrodek handlowo-usługowy oraz zieleń. Realizacja celu wywłaszczenia może być rozciągnięta w czasie, może też podlegać zmianom, a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, iż jakkolwiek pierwotny cel nie został zrealizowany, został zrealizowany inny, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia. Jednak ten inny cel powinien być zrealizowany przed wszczęciem postępowania zwrotowego, a w jego trakcie tylko wówczas, gdy został przed wszczęciem tego postępowania rozpoczęty, na podstawie ostatecznych orzeczeń pozwalających na realizację. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, iż cel pierwotny – ośrodek handlowo-usługowy nie został w ogóle zrealizowany. Natomiast jeśli idzie o zieleń, to także nie można uznać tego celu za dokonany, bowiem realizacja tego celu wymagała planowego działania, a nie przypadkowego np. koszenia trawy, co miało miejsce w sprawie. Z obszernego materiału dowodowego wynika, iż jeśli idzie o działkę orzeczoną do zwrotu to, do dnia złożenia wniosku o zwrot, inny cel, mieszczący się w ramach budowy osiedla mieszkaniowego także nie został zrealizowany. Decyzje, na które powołuje się skarżące kasacyjnie Miasto Stołeczne, mające świadczyć o realizacji celu zostały wydane już po wszczęciu postępowania zwrotowego, parę lat po tym fakcie. Jednak dowodami w sprawie zwrotu, gdzie przesądzająca jest przesłanka realizacji celu wywłaszczenia są wizje lokalne, z których wynika stan nieruchomości, także zdjęcia lotnicze. Oceniając te dowody i zestawiając je z dokumentacją dotyczącą celu wywłaszczenia organ pierwszej instancji wywiódł, że obecne zagospodarowanie nieruchomości objętej zwrotem pierwotnego celu wywłaszczenia nie realizuje. Zmiana tego celu nastąpiła, jak powiedziano wyżej, już po wszczęciu postępowania zwrotowego w parę lat później, zatem decyzja zatwierdzająca plan realizacji z 1995 r. (powołana w piśmie skarżącego miasta z 10 stycznia 2017 r.) załączona do niego, jeszcze nie uprawniała do podjęcia robót budowlanych, ale była etapem wstępnym (jak z niej wynika). W takim stanie sprawy nie można było zarzucić organom, iż błędnie uznały, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zbędność na cel wywłaszczenia oznacza przecież, że w rezultacie okazuje się, iż nie było powodów w ogóle jeszcze do wywłaszczenia. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w kilkanaście lat po wywłaszczeniu z tego powodu, iż na nieruchomości nic nie było realizowane. W trakcie postępowania zwrotowego okazało się tak istotnie, gdyż wszelkie czynności, w tym zmiana celu wywłaszczenia i poczynione nakłady miały miejsce już po wszczęciu postępowania zwrotowego. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę Miasta Stołecznego Warszawy oddalił. Wobec powyższego orzeczono jak sentencji, na podstawie art. 184 i 204 pkt 2 p.p.s.a.