II OSK 121/16

Dnia 19 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. i J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 342/15 w sprawie ze skargi K.D. i J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wraz z zagospodarowaniem terenu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 342/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K.D. i J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wraz z zagospodarowaniem terenu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent Miasta Białegostoku ustalił E.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku handlowo-usługowego o dodatkową powierzchnię handlowo-usługową, na działkach o nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] i [...] w B., z dopuszczeniem budowy bezpośrednio po granicy z działkami o numerach: [...],[...] i [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez K. i J.D., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozstrzygając sprawę decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], m.in. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 52 ust. 1, art. 54, art. 56 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, z dopuszczeniem budowy bezpośrednio po granicy z działkami nr [...],[...] i [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i J.D.. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie uznał spełnienie przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego konsekwencją było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wszelkie wątpliwości podnoszone przez Kolegium w poprzedniej decyzji kasacyjnej zostały wyjaśnione przez organ i stronę poprzez uzupełnienie przedmiotowego wniosku. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podano, że analizy funkcji budynków położonych w obszarze analizowanym nie można ograniczyć jedynie do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Nawet jeśli, tak jak twierdzą odwołujący, budynek położony na działce nr [...] jest jedynie budynkiem mieszkalnym, bez funkcji usługowej, to w obszarze analizowanym znajdują się inne budynki spełniające funkcje usługowe (choćby stanowiący zabudowę handlowo-usługową budynek na działce nr [...]), stąd też planowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie istniejącej zabudowy. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji poprawnie ustalił wskaźnik zabudowy na poziomie 69% wskazując jednocześnie, że na analizowanym obszarze występuje bardzo zróżnicowane określenie tego parametru. Podobnie poprawnie wskazano na parametr szerokości elewacji frontowej, określając go na 20 m. Na terenie analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w formie bliźniaczej i szeregowej, gdzie szerokości elewacji frontowych całych zespołów wynoszą odpowiednio 21 m, a nawet 55 m. Odnośnie zarzutu dotyczącego ewentualnej uciążliwość planowanej inwestycji dla działek sąsiednich (zacienienie, brak przewiewu, utrudnione korzystanie z własnej nieruchomości), Kolegium wskazało, że w przedmiotowej decyzji organ pouczył inwestora o konieczności przestrzegania przepisów prawa budowlanego, na etapie realizacji inwestycji. Ocena, czy projektowany obiekt – z uwagi na jego usytuowanie – nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej, w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego, należy (zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane) do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia właścicieli nieruchomości, na której lokalizowana ma być inwestycja wskazano, że zgodnie z załączonym do akt sprawy wypisem z rejestru gruntów, właścicielami są K.E. (inwestor) oraz K.I. Dla działki o nr geod. [...] ustanowiona jest księga wieczysta w której wpisani są ww. właściciele. Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. i J.D., zarzucając decyzji naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż obie wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisów postępowania, ani ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z art. 61 ust. 1-5 i art. 54 ust. 2 u.p.z.p. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Dalej Sąd wyjaśnił, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż na przedmiotowym terenie podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową towarzyszącą i uzupełniającą: gospodarczą, garażową oraz zabudowa handlowo-usługowo-biurowa. Planowane zamierzenie inwestycyjne o charakterze handlowo-usługowym stanowić będzie kontynuację występującej w analizowanym obszarze zabudowy. A zatem, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, że realizacja wnioskowanej inwestycji nie naruszy warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunku tego nie naruszy dopuszczenie budowy bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...],[...] i [...]. Jak bowiem wynika z analizy na terenie analizowanym ponad 50% działek posiada zabudowę bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi. Zdaniem Sądu legalności kwestionowanej decyzji nie podważają zarzuty skargi. Istotnie planowana inwestycja wraz z istniejącym już na działce nr [...] budynkiem będzie położona wzdłuż prawie całej granicy z działkami nr [...] i [...] – stanowiącymi własność skarżących. Rzeczywiście taki stan rzeczy może stwarzać wrażenie "zamurowania". Jednakże przedmiotowa inwestycja stanowi niewielką część rozbudowanego już uprzednio po granicy z działką skarżących budynku mieszkalnego. Aktualnie rozbudowywana część bezpośrednio przylega do działki nr [...], oznaczonej symbolem Ps IV jako użytki rolne - pastwiska trwałe. Uprzednio rozbudowana część budynku mieszkalnego przylega do działki nr [...] na której znajduje się budynek mieszkalny skarżących. W ocenie Sądu, to właśnie ta część pierwotnie rozbudowanego budynku mieszkalnego mogła, ewentualnie, stwarzać wrażenie "zamurowania". Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie kwestionowali tej rozbudowy. Inwestor pozwolenie na rozbudowę domu mieszkalnego uzyskał decyzją z dnia [...] lutego 1991 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. uzyskał zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania rozbudowanej części domu na sklep branży spożywczej. Zezwolenie zostało poprzedzone zgodą rady osiedlowej. Obecne zarzuty dotyczące przesłonięcia, zacienienia, pozbawienia przewiewu, stanowiące konsekwencję "zamurowania" z uwagi na charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy należy uznać za przedwczesne. W kwestionowanej decyzji zabezpieczone zostały interesy osób trzecich poprzez określenie wymagań jakie ma spełniać inwestycja, a mianowicie wskazano na treść art. 5 ustawy Prawo budowlane z którego wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i realizować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Odnosząc się do zarzutu braku tytułu własności inwestora do działki nr [...] Sąd wyjaśnił, że kwestia ta nie ma znaczenia w tym postępowania. Dopiero na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę inwestor musi legitymować się tytułem własności do gruntu. Zaś obawy właściciela nieruchomości sąsiedniej co do przyszłego funkcjonowania inwestycji nie mogą uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy, skoro wszystkie ustawowe wymagania zostały spełnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozważenia zarzutów skarżących dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego w zakresie dotyczącym przesłonięcia, zaciemnienia, pozbawienia przewiewu nieruchomości skarżących wskutek planowanej budowy na nieruchomości sąsiedniej; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo nieustosunkowania się do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 144 Kodeksu cywilnego w zakresie dotyczącym przesłonięcia, zaciemnienia, pozbawienia przewiewu nieruchomości skarżących wskutek planowanej budowy na nieruchomości sąsiedniej; 2. prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego do oceny zarzutów skarżących w zakresie dotyczącym przesłonięcia, zaciemnienia, pozbawienia przewiewu nieruchomości skarżących wskutek planowanej budowy na nieruchomości sąsiedniej; Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw. Pismem z dnia 29 grudnia 2015 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną uczestnik postępowania E.K. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz od skarżących zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, zatem stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. zobowiązany był do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Zaś rozpoznając sprawę w powyższych granicach należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 144 Kodeksu cywilnego sprowadza się do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa przez to, że Sąd ten nie ocenił zaskarżonej decyzji przez pryzmat art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 144 Kodeksu cywilnego. W ocenie skarżących planowana inwestycja narusza ich prawa "poprzez nadmierne przesłonięcie, zaciemnienie, pozbawienie przewiewu, prowadzące do "zamurowania" ich działki nr [...] i [...]". Odnosząc się do powyższego wyjaśnić trzeba, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jako akt stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami planistycznymi. W treści tej decyzji wskazuje się jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (zobacz: wyrok TK z 20.12.2007 r. P 37/06, OTK-A 2007/11, poz. 160). Odnotować także trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Jednakże zgodnie z art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wniosek spełnia ustawowe wymogi, w wyniku czego trzeba przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (zobacz: wyrok NSA z 23.11.2016 r. II OSK 406/15, LEX nr 2237954). W decyzji o warunkach zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Podkreślenia bowiem wymaga, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach. Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy – dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji (w tym usytuowanie budynku na działce) i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego. Stosownie do normy art. 63 ust. 2 u.p.z.p. w treści decyzji musi znajdować się stwierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jednocześnie na podstawie art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ww. ustawy w decyzji o warunkach zabudowy należy określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Jednakże ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w granicach określonych przepisami szczególnymi mającymi zastosowanie w tym postępowaniu. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określania sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę (zobacz: wyrok NSA z 17.07.2015 r. II OSK 3052/13, LEX nr 2091973; wyrok NSA z 30.11.1999 r. II SA/Gd 2256/97, LEX nr 44250). Zaś takie kwestie jak przesłanianie, zaciemnianie czy brak przewiewu podlegają ocenie na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Materia ta jest bowiem uregulowana przepisami Prawa budowlanego, w tym wydanym na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). A zatem w omawianym zakresie norma art. 144 Kodeksu cywilnego, w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie będzie miała zastosowania. Tym samym podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że na tym etapie procesu inwestycyjnego (etap ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) ocena wskazanych wyżej, a podnoszonych przez skarżących kwestii, jest przedwczesna. Nadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd ustosunkował się do zarzutu skarżących w zakresie dotyczącym przesłaniania, zaciemniania i pozbawienia przewiewu ich nieruchomości wskazując, że z uwagi na charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy zarzuty w tym zakresie należy uznać za przedwczesne. Jednocześnie Sąd ten wyjaśnił, że w kwestionowanej decyzji zabezpieczone zostały interesy osób trzecich poprzez określenie wymagań jakie ma spełniać inwestycja, a mianowicie wskazano na treść art. 5 ustawy Prawo budowlane z którego wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i realizować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, tj. w sposób zapewniający: bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania, ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby poprzez odpowiednie odprowadzanie ścieków oraz gromadzenie i usuwanie odpadów, odpowiednie usytuowanie budynków oraz towarzyszących urządzeń – z zachowaniem strefy ich oddziaływania mieszczącej się na własnej działce, odpowiednie ukształtowanie terenu działki – w sposób umożliwiający odprowadzenie wód opadowych na działki sąsiednie. Tym samym także i zarzuty naruszenia przez Sąd art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 144 Kodeksu cywilnego nie mogły zostać podzielone. Przy czym dodać trzeba, że uzasadnienie zakwestionowanego wyroku zawiera wszystkie wymagane normą art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy i jako takie poddaje się kontroli instancyjnej. Zaś zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji opartego na normie art. 151 p.p.s.a. Konkludując podnieść należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., wywiedzioną skargę kasacyjną oddalił jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił żądania uczestnika postępowania E.K. zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym z uwagi na brak podstawy prawnej do ich zasądzenia. W postępowaniu kasacyjnym zwrot kosztów tego postępowania jest przewidziany jedynie dla strony, która wniosła skargę kasacyjną, organu bądź skarżącego, w zależności od wyniku sprawy (art. 204 p.p.s.a.). Przepis ten nie przewiduje zwrotu kosztów dla innych uczestników postępowania (zobacz: wyrok NSA z 7.03.2013 r. II OSK 201/12, opubl. ONSAiWSA 2014/4/62).