II SA/Kr 865/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi M. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do rozpoczęcia eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących – M. S. i R. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy decyzją z dnia 4 marca 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa, art. 152 ust. 4a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) w związku z § 17 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego [...], wniósł sprzeciw w stosunku do rozpoczęcia eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...] należącej do M. i R. S.. W uzasadnieniu Burmistrz podał, że zgłoszenie eksploatacji opisanej wyżej przydomowej oczyszczalni ścieków wpłynęło 20 lutego 2015 r. Organ I instancji powołał się na rozporządzenie nr [...] Dyrektora Regionalnego Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z regionu wodnego [...] i stwierdził, że miasto [...] należy do aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2.000, a więc stosownie do § 17 pkt 2 lit. "b" na badanym terenie od 1 lutego 2014 r. obowiązuje całkowity zakaz wprowadzania ścieków do ziemi. Zdaniem Burmistrza eksploatacja przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków powodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. S. i R. S., którzy wskazali, że zgłoszenie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków zostało złożone do Starostwa [...] w październiku 2014 r. Dnia 19 października 2014 r. wniosek został uzupełniony o dokumenty informujące o braku w tym rejonie kanalizacji sanitarnej oraz, że budynek, który ma obsługiwać oczyszczalnia został wybudowany legalnie i jest przyjęty do użytkowania. Odwołujący się podkreślili, że organ administracji architektoniczno – budowlanej nie wniósł sprzeciwu w ciągu trzydziestu dni. Wskazali także, że zgodnie z certyfikatami dotyczącymi spornej oczyszczalni woda wypuszczona z oczyszczalni biologicznej typu NV1 posiada II klasę czystości i nadaje się do wtórnego użytku gospodarczego. Odwołujący się zaznaczyli, że na rozpatrywanym terenie brak jest kanalizacji sanitarnej i w najbliższym czasie nie jest taka budowa przewidziana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 22 maja 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 152 ust. 4, ust. 4a i ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Kolegium wniesiony przez Burmistrza Gminy [...] sprzeciw był uzasadniony z uwagi na obowiązujący na terenie zakaz wprowadzania do ziemi ścieków, a tym samym eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów ochrony środowiska. Nadto Kolegium powołało się na rozporządzenie nr [...] Dyrektora Regionalnego Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z regionu wodnego [...]. Zgodnie z § 17 tego rozporządzenia wprowadzono ograniczenie korzystania z wód, polegające na zakazie wprowadzania do wody ścieków, z wyłączeniem opadowych i roztopowych na obszarach aglomeracji, o których mowa w art. 43 ustawy Prawo wodne, czyli aglomeracji powyżej 2.000 tysięcy mieszkańców (a więc także [...]). Orzeczono, że w przedmiotowej sprawie sprzeciw został złożony w terminie, ponieważ zgłoszenie nastąpiło 20 lutego 2015 r., a Burmistrz Gminy wniósł sprzeciw 4 marca 2015 r. (sprzeciw doręczono stronom dnia 14 marca 2015 r.). Skargę na decyzję SKO w [...] wnieśli M. S. i R. S., zarzucając jej naruszenie: – art. 77 § 2 kpa w związku z art. 80 kpa. poprzez niezbadanie czy woda wypuszczana z oczyszczalni biologicznej skarżących jest ściekiem w rozumieniu przepisów Prawa wodnego i rozporządzenia Dyrektora Gospodarki Wodnej, mimo że skarżący w odwołaniu podnosili, że woda ta ma II klasę czystości, podczas gdy obowiązkiem organu administracyjnego jest ustosunkowanie się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie; – przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wydaną decyzję, a mianowicie art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie się do zarzutów skarżących, że wypuszczana z oczyszczalni biologicznej posiada drugą klasę czystości, w związku z zaniechaniem badania czy funkcjonowanie takiej oczyszczalni obniża standardy ochrony środowiska oraz nieustosunkowanie się do zarzutu skarżących, że Starosta [...] nie sprzeciwił się budowie przez nich oczyszczalni ekologicznej, podczas gdy obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zgłoszonych w odwołaniu; – art. 152 ust. 4a Prawa ochrony środowiska, które miało wpływ na wynik sprawy, przez jego zastosowanie, chociaż nie było podstaw do jego zastosowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ze względów przedstawionych poniżej. Rozstrzygnięcia wydane przez organy obu instancji zostały oparte wyłącznie na uregulowaniu zawartym w § 17 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego [...]. Rozporządzenie to jest aktem prawa miejscowego, co jednoznacznie wynika z art. 120 ust. 1 Prawa wodnego. Organy obu instancji uznały, że powołany przepis rozporządzenia stanowi wystarczającą podstawę do zakazu korzystania z przydomowych oczyszczalni ścieków na obszarze [...]. W ocenie Sądu takie działanie organów administracji było nieprawidłowe, ponieważ ignoruje istniejącą w Polsce hierarchię źródeł prawa wynikającą z uregulowań zawartych w rozdziale III Konstytucji RP. Niewątpliwie akty prawa miejscowego są źródłami prawa stojącymi niżej w hierarchii od ustaw, a ponadto art. 94 Konstytucji stanowi, że mogą one być wydawane jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy wniosły sprzeciw w stosunku do rozpoczęcia eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków, opierając się tylko na brzmieniu § 17 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. bez uwzględnienia i rozważenia przepisów rangi ustawowej odnoszących się do kwestii odprowadzania ścieków do ziemi. Szczególnie istotna jest tutaj treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2013 r. poz. 1399 ze zm.). Przepis ten zobowiązuje właścicieli nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez "przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych". W końcowej części przepis ten stanowi, że "przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych". Analiza przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał przydomową oczyszczalnię ścieków za rozwiązanie na tyle zapewniające ochronę środowiska, że właściciel nieruchomości wyposażonej w taką oczyszczalnię jest zwolniony z obowiązku przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego skarżący podnosili zarzut, że woda poddana filtracji w przydomowej oczyszczalni ścieków nie powinna być traktowana jako ściek, a tym samym zakaz wprowadzania do ziemi ścieków wynikający z § 17 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego [...] nie dotyczy wody opuszczającej instalację przydomowej oczyszczalni ścieków. Ponadto skarżący przedstawili stosowne dokumenty (k. 23-26 akt sądowych) wskazujące, że model przydomowej oczyszczalni ścieków, który zamierzają zainstalować, spełnia stosowne wymogi przewidziane w przepisach europejskich oraz norm dotyczących wyrobów budowlanych. Tymczasem organy obu instancji w żaden sposób nie ustaliły, czy opuszczająca przydomową oczyszczalnię ścieków ciecz nadal może być zakwalifikowana jako ścieki, tym bardziej, że, jak wyżej podniesiono, instalacja w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków jest traktowana przez ustawodawcę jako równoważna sieci kanalizacyjnej. Jeżeli bowiem odpowiedź na takie pytanie byłaby negatywna, to niewątpliwie należałoby przyjąć, że woda przefiltrowana w przydomowej oczyszczalni ścieków nie może zostać zakwalifikowana jako ścieki w rozumieniu § 17 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego [...], a tym samym bezpodstawny byłby sprzeciw wniesiony wobec rozpoczęcia eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...] należącej do M. i R. S.. Jak wskazano wyżej takich ustaleń nie dokonał ani Burmistrz Gminy [...] ani SKO w [...]. Zatem organowi II instancji zasadnie można postawić zarzut nierozpoznania odwołania, gdyż skarżący, kwestionując decyzję Burmistrza, podnieśli, że woda wypuszczana z ich oczyszczalni posiada II klasę czystości i nadaje się do wtórnego użytku gospodarczego. Natomiast organowi I instancji można w tym zakresie zarzucić naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ponieważ tak istotna kwestia jak uznanie wody opuszczającej przydomową oczyszczalnię za ścieki nie została w żadem sposób oceniona przez Burmistrza, który ograniczył się do przytoczenia przepisu zawartego w akcie prawa miejscowego i prostego stwierdzenia, że ma ten przepis zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania przez organy obu instancji niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadziły do wydania rozstrzygnięcia w postaci sprzeciwu wobec rozpoczęcia eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków bez prawidłowego ustalenia, czy przepis wskazany jako podstawa do wniesienia sprzeciwu mógł być zastosowany w odniesieniu do przydomowej oczyszczalni ścieków. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do uzupełnienia wskazanych wyżej braków postępowania wyjaśniającego poprzez jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy woda opuszczająca przydomową oczyszczalnię może być uznana za ścieki. Ponadto treść rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego [...] powinna być przez organy odczytana z uwzględnieniem regulacji ustawowych, w szczególności z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przepisów ustawy Prawo wodne oraz przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym - art. 152 ust. 4a pkt. 1. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżących kwotę 200 zł, czyli równowartość uiszczonego wpisu od skargi.