III SA/Po 41/15

Dnia 1 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi I. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 oddala skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku o przyznaniu I. H. płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 w łącznej wysokości 14.712,10 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. We wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 roku I. H. wystąpiła o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok na działki o łącznej powierzchni 69,49ha dla upraw prowadzonych w ramach wariantu 2.3 - trwałe użytki zielone, wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe oraz wariantu 2.1 – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności. Kontrola na miejscu w sprawie płatności rolnośrodowiskowej ujawniła na działkach C, F i G o łącznej powierzchni 60,92ha zgłoszonych w wariancie 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe, nieprawidłowości obejmujące: prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, w tym niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i gleby. Materiał szkółkarski nie spełniał wymagań oraz brak utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów. Działki C, F i G zostały wykluczone z płatności do wariantu 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe. We wskazanym wariancie przyznano płatność do powierzchni 7,5ha w kwocie 11.550 zł. (1.540 zł x 7,5ha). I. H. była obecna przy kontroli i wyjaśniła, że stwierdzony stan rzeczy jest wynikiem panującej choroby drzew i naturalnego ich obumierania, a przyczyną tego stanu rzeczy jest zakaz stosowania środków ochrony roślin w rolnictwie ekologicznym. Znaczne szkody wyrządziła także dzika zwierzyna, która zgryzła pnie drzew pomimo stosowania osłonek. Wnioskodawczyni przedłożyła dokumentację potwierdzającą szkody wyrządzone przez zwierzynę leśną oraz dokumentację z której wynika, że po kontroli na miejscu uzupełniła obsadę drzew czereśni. Organy obu instancji uznały, że nieprawidłowości w realizacji wymogów wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe były skutkiem siły wyższej. Organy obu instancji odstąpiły od orzekania o zwrocie pomocy otrzymanej z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jednocześnie wyjaśniły, że płatność rolnośrodowiskowa w ramach wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe przysługuje tylko w odniesieniu do działki B, na której spełnione były wymagania. Odmawiając przyznania płatności rolnośrodowiskowej do działek C, F i G organy wyjaśniły, że w związku z uzupełnieniem obsady drzew Wnioskodawczyni może ubiegać się o płatność rolnośrodowiskową w roku 2014 w zakresie całej powierzchni, do której posiada zobowiązanie. I. H., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz błędną ocenę materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej kwestionowane decyzje są niezgodne z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego oraz z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 07 marca 2007 roku o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie kwestionowała wyników przeprowadzonej kontroli. Niemniej, zdaniem autora skargi, organy nie wzięły pod uwagę treści dokumentów sukcesywnie przedkładanych do akt sprawy przez stronę postępowania. Przy wydaniu rozstrzygnięcia organy nie uwzględniły, że Skarżąca, aby nie utracić statusu producenta produktów ekologicznych nie mogła i nie może korzystać ze środków chemicznych eliminujących zachwaszczenie powstałe zwłaszcza w obrębie czereśni. Stosowanie środków chemicznych wiązałoby się z utratą certyfikatu zgodności, a tym samym z niemożnością realizacji Planu Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2010-2015. Organy nie uwzględniły, że w dniu 27 listopada 2013 roku nie istniały już nieprawidłowości stwierdzone w dniach 23-25 lipca 2013 roku. Bezsprzeczne jest, iż Skarżąca na skutek poczynionych uzupełnień obsady drzewek wykonała w całości zobowiązanie, które zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. Podsumowując autor skargi wskazał, że w postępowaniu o przyznanie płatności występuje paradoks. Zgodnie z procedurą rolnik każdorazowo powinien powiadomić Kierownika Biura Powiatowego o każdym przypadku działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym jest w stanie tego dokonać. Jednak zgłaszając tę okoliczność z góry skazuje się na kontrolę, która potwierdza siłę wyższą i jednocześnie niemożność dokonania uzupełnień. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że kwestią sporną jest to czy producent rolny, który z powodu wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych nie wypełnił przyjętych na siebie zobowiązań w ramach działalności rolnośrodowiskowej, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do całego obszaru zadeklarowanego we wniosku o płatności. W ocenie organu wystąpieniem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych przepisy prawa łączą jedynie brak obowiązku zwrotu w całości lub części otrzymanej pomocy. Natomiast żaden przepis prawa nie upoważnia do przyznania płatności rolnośrodowiskowej do obszaru, na którym stwierdzono brak realizacji przyjętego zobowiązania. Organ wskazał również, że gospodarstwo I. H. zostało wytypowane do kontroli losowo w dniu 29 maja 2013 roku. Natomiast pierwsza informacja dotycząca zniszczeń w uprawach czereśni wpłynęła do organu w dniu 07 czerwca 2013 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie ujawnił naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 - dalej P.p.s.a.). Nieuzasadnione są zarzuty dotyczące braku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm.). Analiza treści uzasadnienia wydanych decyzji nie potwierdza zarzutów o naruszeniu art. 77 §1, czy też art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń faktycznych stanowiących postawę rozstrzygnięcia. Nawet w świetle treści skargi okoliczności faktyczne sprawy pozostają poza sporem. Skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji publicznej ani co do faktu zaistnienia uchybień w realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych, ani co do zakresu stwierdzonych uchybień. Wskazać zatem należy, że dla zakwestionowanych upraw (działki C, F i G) zakończył się okres przestawiania - okres konwersji poprzedzający zbiór produktów ekologicznych, który dla upraw wieloletnich wynosi 36 miesięcy - art. 36 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 889/2008 z dnia 5 września 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych w odniesieniu do produkcji ekologicznej, znakowania i kontroli (Dz. U. L 250, z dnia 18.09.2008, str.1). Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami faktycznymi liczba drzew na spornych działkach winna wynosić 8.152 sztuki. Tymczasem 5.237 nasadzeń (64,68% plantacji na spornych działkach) nie spełniało wymagania wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe, z czego 31,38% nasadzeń to drzewa martwe (2.595 sztuk). Wbrew twierdzeniom skargi organy przy wydawaniu decyzji uwzględniły cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Przyjęte ustalenia faktyczne nie są ani dowolne, ani sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. W szczególności nie jest tak, że przy rozstrzyganiu sprawy organy pominęły okoliczności, że na działkach C, F i G został przywrócony stan adekwatny do wymagań programu rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa trafnie wskazuje, że kwestią sporną pomiędzy stronami jest to czy Skarżąca ma prawo do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej za obszar, na którym nie spełniła wymagań programu rolnośrodowiskowego wskutek uszkodzenia lub zniszczenia drzew przez dzikie zwierzęta, pomimo zastosowania środków ochronnych, jak repelenty, ogrodzenie lub osłonki - §45 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013, poz. 361). W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosowały prawo materialne. Trafnie przyjęły, że obszar działek C, F i G podlega wyłączeniu z płatności na rok 2013, gdyż nie zostały spełnione wymagania uzasadniające przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego w niniejszej sprawie musi uwzględniać charakter zobowiązania rolnośrodowiskowego. Programy rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim i regulacja prawna musi uwzględniać sytuacje, gdy różne przypadki braku kontynuacji programu. Zobowiązania rolnośrodowiskowe podjęte przez rolnika mają na celu poprawę środowiska naturalnego i terenów wiejskich. Jest to jeden z celów Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wynikający z art. 4 ust. 1 pkt b rozporządzenia nr 1698/2005, którego instrumentami finansowymi są płatności rolnośrodowiskowe (art. 36 pkt a iv rozporządzenia nr 1698/2005). Zgodnie z pkt 35 preambuły powołanego rozporządzenia płatności te mają służyć wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz w udzielaniu odpowiedzi na wzrastający popyt społeczeństwa na usługi środowiskowe. Powinny one dodatkowo zachęcać rolników i inne osoby gospodarujące gruntami do służenia społeczeństwu jako całości poprzez wprowadzanie lub dalsze stosowanie metod produkcji rolnej zgodnych z ochroną i poprawą stanu środowiska naturalnego, krajobrazu i jego właściwości, zasobów naturalnych, gleby i różnorodności genetycznej. Zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" płatności powinny pokrywać jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza właściwe normy obowiązkowe. Mając na uwadze wskazane w preambule cele rozporządzenia, w przepisie art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 wskazano, że płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie. Nie może zatem budzić wątpliwości, że podstawowym warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest prowadzenie i utrzymywanie przez rolnika stanu gospodarki rolnej warunkującego przyznanie płatności. Celem programu płatności rolnośrodowiskowych jest nie tylko uzyskanie przez rolnika ekwiwalentu za utracone dochody, lecz także uzyskanie poprawy stanu środowiska. Niniejsza sprawa dotyczy płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 rok finansowanej ze środków EFRROW określonych w art. 36 pkt a ppkt iv rozporządzenia nr 1698/2005. Zasady stosowania rozporządzenia nr 1122/2009 w odniesieniu do płatności wynikających z rozporządzenia nr 1698/2005 (w tym rolno środowiskowych) zostały określone w rozporządzeniu nr 65/2011, które zgodnie z art. 35 ust. 2 stosuje się od dnia 1 stycznia 2011 roku. W myśl art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 do celów niniejszego tytułu stosuje się odpowiednio art. 2 akapit drugi pkt 1, 10 i 20, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 12, 14, 16 i 20, art. 25 ust. 1 akapit drugi, art. 73, 74 i 82 rozporządzenia (WE) Nr 1122/2009. Wśród wymienionych w art. 7 ust. 1 przepisów nie ma odesłania do art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009. Oznacza to, że przepis ten nie ma zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych za 2013 rok. A zgodnie z art. 75 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009 rolnik zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, jeśli nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997r., nr 78, poz. 483 ze zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozwinięciem tej zasady na gruncie postępowania administracyjnego jest przepis art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.u. 2013, poz. 267 ze zm.), który wskazuje, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Skoro art. 75 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009 nie znajduje zastosowania do programów rolnośrodowiskowych, to brak jest podstawy prawnej dla przyjęcia kwalifikacji prawnej w niniejszej sprawie, że Skarżąca zachowała prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru kwalifikowanego w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Skoro powołany art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 nie znajduje zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych, to organy prawidłowo przyjęły, że płatność za rok 2013 w ramach wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe przysługuje Skarżącej w pomniejszonej wysokości, czyli do obszaru, na którym zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało zrealizowane. Wbrew sugestiom skargi na gruncie regulacji procedury przyznawania płatności rolnośrodowiskowej nie występują żadne paradoksy. Na wstępie zaznaczyć należy, że jakiekolwiek działanie lub zaniechanie organu na szkodę producenta rolnego wyklucza nie tylko regulacja materialnoprawna (prawo do płatności obejmuje swoim zakresem jedynie zrealizowane zobowiązania rolnośrodowiskowe), ale i okoliczności faktyczne sprawy. Analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że gospodarstwo rolne Skarżącej zostało wytypowane do kontroli losowo i to jeszcze przed wpływem pierwszego zawiadomienia o braku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Autor skargi zakłada, że Skarżąca otrzymałaby płatność rolnośrodowiskową w wysokości adekwatnej do całego przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdyby nie to, że ma obowiązek powiadamiania Kierownika Biura Powiatowego o każdym przypadku braku wypełnienia zobowiązań rolnośrodowiskowych wskutek działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności. Prezentowane w skardze sugestie są niezgodne z regulacją prawnomaterialną. Obowiązek zawiadamiania o braku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego służy zabezpieczeniu realizacji celów danego systemu wsparcia. Wskazany obowiązek obejmuje swym zakresem brak wypełnienia zobowiązań rolnośrodowiskowych wskutek działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, gdyż w takiej sytuacji również nie dochodzi do realizacji celów danego systemu płatności pomocowych. Brak zawiadomienia Kierownika Biura Powiatowego o niewypełnieniu zobowiązania lub dokonanie w każdym przypadku uzasadnia orzeczenie o zwrocie nienależnie uzyskanej pomocy. W okolicznościach kontrolowanej sprawy wymagane jest nie tylko prowadzenie gospodarki rolnej, ale ponadto prowadzenie jej w zgodzie z wymogami programu rolnośrodowiskowego. Cele programu rolnośrodowiskowego na działkach C, F i G pozostawały niezrealizowane w zakresie 64,68% plantacji (drzewa poniżej 80cm wysokości oraz drzewa martwe). W ocenie Sądu całkowicie chybiona jest argumentacja, że analiza konsekwencji braku realizacji celów programu rolnośrodowiskowego powinna uwzględniać fakt, że zachwaszczenie działek było spowodowane zakazem stosowania środków ochrony roślin. Rolnik dobrowolnie przyjmuje na siebie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w tym i zakaz stosowania środków chemicznych. Zatem przyjmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe producent rolny ma pełną świadomość, że stan dobrej kultury rolnej będzie musiał uzyskać innymi zabiegami agrotechnicznymi niż stosowanie środków chemicznych. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu.