IV SA/Wa 1587/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "ppsa" uchyliło własną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej "kpa" uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w części terminu nakazanych prac ustalając termin usunięcia odpadów do dnia [...] czerwca 2015 r. W pozostałej części utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] nakazał J. S. usunięcie odpadów o kodzie 17 01 01 tj. gruzu betonowego w ilości ok. 1,5 m3 z działki ew. nr [...] obr. [...] wzdłuż granicy z dz. ew. nr [...] obr. [...] poprzez ich zebranie i zagospodarowanie we własnym zakresie lub przekazanie do zagospodarowania uprawnionej firmie, w terminie do dnia 30 listopada 2014 r. oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej nakazania usunięcia odpadów (destruktu asfaltowego). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli współwłaściciele działki nr [...] Z. i W. W. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. (błędnie wskazany przez organ [...] stycznia 2014 r.) nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta [...] w części terminu nakazanych prac i ustaliło termin usunięcia odpadów do dnia 31 marca 2015 r., a w pozostałej części utrzymało ją w mocy. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. W. i W. W. wskazując, że nie zawiera ona uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz że opatrzona jest błędną datą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uwzględniło skargę w całości wskazując, że została ona opatrzona błędną datą a ponadto w wyniku omyłki w wydruku wydana została bez części zawierającej uzasadnienie. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę postępowania zakończonego tą decyzją stanowił art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz.2). W toku prowadzonego postępowania ustalono, że na działce ew. nr [...] w [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, na zlecenie współwłaściciela tej nieruchomości J. S. zostały przeprowadzone przez spółkę "[...]" prace związane z przejezdnością drogi. Do poprawy stanu drogi, jako jeden z materiałów wykorzystano destrukt asfaltowy, powstały przy frezowaniu ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Jednocześnie w wyniku przeprowadzonych prac, na działkę sąsiednią nr ew. [...] został przemieszczony gruz budowalny. W świetle tych ustaleń słusznie, zdaniem SKO, organ pierwszej instancji uznał, że gruz zalegający na działce nr ew. [...] stanowi odpad, a jej teren nie jest miejscem przeznaczonym do składowania ani do magazynowania odpadów w świetle obowiązujących przepisów,. W związku z powyższym w ocenie organu prawidłowe było nakazanie posiadaczowi ww. odpadu J. S. ich usunięcie z działki ew. nr [...] obr. [...] wzdłuż granicy z dz. ew. nr [...] poprzez ich zebranie i zagospodarowanie we własnym zakresie lub przekazanie do zagospodarowania uprawnionej firmie. Organ pierwszej instancji uznał również, że destrukt asfaltowy, którym utwardzono drogę wewnętrzną nie stanowi odpadu, jest to bowiem surowiec uboczny, który został wykorzystany do poprawy jej przejezdności. W tym zakresie postępowanie zostało zatem umorzone. Kolegium uznało, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia i pozwala na stwierdzenie, że decyzja Burmistrza Miasta [...] jest zasadna i nie narusza prawa. Kolegium powołało się na definicję odpadu zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach i podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji, że destrukt asfaltowy został wykorzystany do prac mających na celu poprawę stanu nawierzchni drogi, nie stanowi zatem materiału, którego zamierzał się pozbyć zobowiązany. Natomiast jak wskazano, powstały w wyniku prowadzonych prac budowlanych odpad w postaci gruzu budowlanego, zalegający na sąsiedniej działce nr ew. [...] – należało usunąć. W zakresie umorzenia postępowania Z. W. i W. W. wnieśli skargę na powyższą decyzję zarzucając organowi naruszenie: - art. 26 i 34 ustawy o odpadach poprzez ustalenie, że J. S. nie ma obowiązku usunięcia destruktu asfaltowego z miejsca przeznaczonego do jego składowania; - art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik sprawy; - art. 8 kpa poprzez nie prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa; - art. 9 kpa poprzez nie informowanie strony w dostateczny sposób o prowadzonym postępowaniu; - art. 77 kpa poprzez nie zadośćuczynienie wymogowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego; - art. 80 kpa poprzez samowolne dokonanie oceny zebranego materiału wbrew przesłankom z tego artykułu; - art. 107 kpa poprzez brak w treści zaskarżonej decyzji podstawowych elementów prawidłowej decyzji, zwłaszcza uzasadnienia. W uzasadnieniu podnieśli ponadto, że J. S. wybudował na swojej działce nielegalną, wewnętrzną drogę dojazdową, do której budowy użył destruktu asfaltowego pochodzącego z frezowania ul. [...]. Zdaniem skarżących na budowę tej drogi użyto ponad 100 ton odpadów budowlanych. Droga została ponadto znacznie podwyższona i "celowo spadek tej drogi został skierowany w stronę działek skarżących". Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia jej legalności, tj. prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi bowiem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Naruszenia tego rodzaju Sąd nie dostrzegł. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana w trybie tzw. "autokontroli" na podstawie art. 54 § 3 ppsa. Decyzją tą organ uchylił swoją decyzję nr [...] i ponownie rozpoznał odwołanie skarżących uchylając decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w części terminu nakazanych prac oraz ustalił termin usunięcia odpadów do dnia 30 czerwca 2015 r. W pozostałej części (w zakresie umorzenia postępowania) organ utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Jak wynika z akt sprawy gruz betonowy został już usunięty z nieruchomości skarżących, sporne pozostawało jedynie czy utwardzenie sąsiedniej drogi wewnętrznej miało miejsce z wykorzystaniem odpadów. Przed oceną merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji wyjaśnić należy, że uwzględniając w całości żądanie skarżących dotyczące uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2015 r. z uwagi na błędne oznaczenie daty tego rozstrzygnięcia oraz brak uzasadnienia - organ prawidłowo zastosował tryb przewidziany art. 54 § 3 ppsa. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że zarówno kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, w zakresie w jakim została utrzymana w mocy, są prawidłowe. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 26 ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. (art. 26 ust. 1) W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z dyspozycją art. 26 ust. 1 ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Ust. 3 art. 26 dotyczy terenów zamkniętych a ust. 4 wskazuje na zasady usuwania odpadów z terenów, do których posiadacz nie ma tytułu prawnego. Sedno sprawy sprowadza się natomiast do uznania materiału użytego do utwardzenia drogi wewnętrznej za odpad. Odnosząc się do tego zarzutu, w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podniósł, że destrukt asfaltowy ze względu na właściwości fizyko-chemiczne jest materiałem budowlanym rutynowo wykorzystywanym do prac związanych z przejezdnością dróg oraz do wytwarzania mieszanek różnego rodzaju warstw konstrukcyjnych nawierzchni bitumicznych. Ponadto jak podniósł Burmistrz, i co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy w sprawie (w tym sprawozdanie z badań przeprowadzonych przez spółkę [...] s.c.) – ww. destrukt asfaltowy nie zawiera substancji niebezpiecznych. Biorąc ponadto pod uwagę zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach definicję "odpadów" nie sposób uznać aby wykorzystany przy budowie drogi destrukt asfaltowy był odpadem, pomimo iż formalnie został ujęty w klasyfikacji odpadów jako odpad o kodzie 17 03 02. Aby można było uznać daną substancję za odpad konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek tj.: (a) winna ona przynależeć do jednej z kategorii wskazanej w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach (b) podmiot będący w jej posiadaniu winien faktycznie pozbyć się takiej substancji (przedmiotu) bądź mieć wolę (albo obowiązek) pozbycia. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że sama możliwość zakwalifikowania substancji do jednej z kategorii wskazanych w załączniku do ustawy, czy też jej uwzględnienie w ramach normatywnej klasyfikacji odpadów nie przesądza o konieczności zakwalifikowania takiej substancji za odpad (wyrok WSA z dnia 21.01.2010 r., IV SA/Wa 885/09). Dla prawidłowej oceny czy dana substancja w konkretnym stanie faktycznym stanowi odpad, konieczne jest ustalenie realnego postępowania wytwórcy z daną substancją w kontekście subiektywnej jego woli (zamiaru). Wytwórca tego rodzaju substancji traktuje wytwarzany w wyniku frezowaniu dróg destrukt asfaltowy jako surowiec. Z jego punktu widzenia destrukt asfaltowy jest cennym materiałem wykorzystywanym w zamkniętym procesie budowlanym, w szczególności jako składnik do wytwarzania mieszanek różnego rodzaju warstw konstrukcyjnych nawierzchni drogowych. Z kolei posiadacz tego produktu, który został użyty zgodnie z jego przeznaczeniem wykorzystywanym w procesie budowlanym, również nie może być uznany za posiadacza odpadu. Nie można zatem uznać za zasadne żądania jego usunięcia z będącej drogą wewnętrzną nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżących. Posiadacz destruktu – J. S. wykorzystał go do utwardzenia drogi a zatem zgodnie z jego przeznaczeniem. Nawierzchnie z destruktu są powszechnie stosowane na drogach serwisowych dróg krajowych, poboczach wszystkich rodzajów dróg oraz jako nawierzchnie na drogach gminnych. Destrukt zastępuje nawierzchnię z kruszywa. Sklasyfikowanie destruktu asfaltowego jako odpadu nie stoi w sprzeczności z jego dalszym wykorzystaniem; destrukt asfaltowy jako pełnowartościowy produkt jest bowiem wykorzystywany jako dodatek do mieszanek mineralno-asfaltowch (vide W.Mniszek, A.Sadzik, Wtórne wykorzystanie destruktu asfaltowego do budowy dróg, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Zarządzania Ochroną Pracy w Katowicach, 1/2012). Rzeczowe i szeroko uzasadnione stanowisko w tym zakresie zostało zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011r. w sprawie IV SA/Wa 1550/11. Wskazano tam na odpady, które zgodnie z dyrektywą 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy ("Dyrektywa 2008/98/WE"), stanowią kategorię produktów ubocznych jako substancji wyłączonych z reżimu odpadowego. Chodzi w szczególności o substancje, których 1) dalsze wykorzystywanie jest pewne; które 2) mogą być wykorzystywane bezpośrednio, bez jakiegokolwiek dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa, a ponadto 3) są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego przy czym ich dalsze wykorzystywanie jest zgodne z prawem. Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu skargi zarzutów wskazać należy, że w istocie dotyczą one samego faktu wybudowania drogi oraz kwestii naruszenia stosunków wodnych. Powyższe nie ma jednak wpływu na ocenę użytego do utwardzenia drogi wewnętrznej destruktu jako odpadu i konieczności usunięcia tegoż odpadu. Również pozostałe zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności nie zostały potwierdzone zarzuty natury proceduralnej, w tym w szczególności zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9, 77 i art. 107 § 3 kpa. Kontrolowane postępowanie było prowadzone jednocześnie z postępowaniem dotyczącym naruszenia stosunków wodnych na gruncie w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne. Skarżący brali aktywny udział w ww. postępowaniu a przepisy procedury ani przepisy prawa materialnego nie zostały naruszone. Braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stanowią podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa. W tym stanie rzeczy skargę oddalono w oparciu o art. 151 ppsa.