II GSK 266/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant asystent sędziego Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1394/15 w sprawie ze skargi [A.] S.A. w P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] S.A. w P. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A S.A. w P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: KNF lub Komisja) nałożyła na skarżącą na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1382 ze zm.; dalej: ustawa o ofercie) karę pieniężną w wysokości 10.000 zł w związku ze stwierdzeniem niezawiadomienia w terminie, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, KNF i B S.A. o przekroczeniu progu 15% ogólnej liczby głosów w tej spółce. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem objętym skargę kasacyjną, w oparciu o treść art. 69 ust. 1 i art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie oraz ustalony w sprawie stan faktyczny doszedł do przekonania, że skarżąca naruszyła art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie. Sąd przyjął za bezsporne, że skarżąca w dniu 14 września 2012 r. na podstawie umowy cywilnoprawnej nabyła [...] akcji B S.A., uprawniających do wykonywania 9,84% ogólnej liczby głosów w tej spółce. Rozrachunek transakcji nastąpił w dniu jej zawarcia. Przed dokonaniem transakcji skarżąca posiadała [...] akcji spółki, uprawniających do wykonywania 9,96% ogólnej liczby głosów w tej spółce, zaś po dokonaniu transakcji posiadała [...] akcji uprawniających do wykonywania 19,80% ogólnej liczby głosów. Zatem skarżąca przekroczyła próg 15% ogólnej liczby głosów w B S.A., co skutkowało obowiązkiem zawiadomienia KNF i spółki publicznej o tym fakcie, w terminie, o którym mowa w art. 69 ust.1 pkt 1 ustawy o ofercie. Zawiadomienie skarżącej o przekroczeniu progu ogólnej liczby głosów w spółce publicznej wpłynęło zarówno do B S.A. jak i do KNF w dniu 24 września 2012 r., przy czym oba zawiadomienia zostały nadane przez skarżącą w dniu 20 września 2012 r. Analizując treść art. 69 ust.1 pkt 1 ustawy o ofercie Sąd I instancji uznał, że w ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym skarżąca dokonała zawiadomienia z uchybieniem ustawowego terminu. Skoro bowiem umowa sprzedaży pakietu akcji B S.A. została zawarta w dniu 14 września 2012 r. (piątek), zaś jej rozrachunek nastąpił w tym samym dniu, to ostateczny termin na dokonanie zawiadomienia o przekroczeniu progu, określony jako 4 dni robocze, liczony od dnia rozrachunku upłynął w dniu 20 września 2012 r. (czwartek). Tymczasem skarżąca dokonała zawiadomienia dopiero w dniu 24 września 2012 r., a więc z czterodniowym opóźnieniem względem maksymalnego dopuszczalnego terminu. Sąd stwierdził, że z treści art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie wynika obowiązek akcjonariusza do dokonywania zawiadomienia niezwłocznie. Niezwłoczność oznacza w tym przypadku dokonanie czynności bez jej zbędnego przedłużania, bez nieuzasadnionej zwłoki, zaś terminem ostatecznym jest termin czterech dni roboczych (w przypadku transakcji pozagiełdowych) lub sześciu dni sesyjnych (w przypadku transakcji giełdowych). Sąd zgodził się z organem, że termin wskazany w art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie jest terminem materialnoprawnym, a nie, jak twierdzi skarżąca procesowym. Niezachowanie terminu określonego w art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie kształtuje bowiem sytuację prawną podmiotu nim obowiązanego w postaci powstania obowiązku, który polega na obciążeniu tego podmiotu (na podstawie art. 97 ust.1 pkt 2 ustawy o ofercie) sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej. W ocenie Sądu w celu dokonania wykładni art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie nie było konieczne odwoływanie się do art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej kpa), czy art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego, a kluczowy dla wykładni tego przepisu jest zwrot "niezwłocznie", jak i zwrot "nie później niż w 4 dniu roboczym", którymi posłużył się ustawodawca. Dlatego nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, że spełnienie dyspozycji tego przepisu polegałoby na nadaniu w placówce pocztowej zawiadomienia, gdyż taki sposób przekazania zawiadomienia zdecydowanie wydłużałby terminy określone przez ustawodawcę. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniosła spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie: 1. art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że określony w tym przepisie termin przewidziany dla czynności zawiadomienia KNF oraz spółki publicznej jest terminem prawa materialnego, a nie terminem proceduralnym, a w konsekwencji błędne ustalenie, że zawiadomienie złożone przez skarżącą w dniu 20 września 2012 r. o osiągnięciu przez nią w dniu 14 września 2012 r. progu 15% ogólnej liczby głosów na walnym zgromadzeniu spółki publicznej B S.A. z siedzibą w Warszawie, a więc w terminie 4 dni roboczych liczonym od dnia 14 września 2012 r. musiałyby dodatkowo fizycznie dotrzeć do KNF i do spółki publicznej B S.A. z siedzibą w Warszawie w nieprzekraczalnym terminie do 20 września 2012 r. (4 dni robocze od dnia 14 września 2012 r.) celem uczynienia zadość normie prawnej wynikającej z art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie; 2. art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 26 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. Nr 157 poz. 1119; dalej ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym) i w związku z art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie także art. 57 § 1 pkt 2 kpa dla określenia skutków prawnych nadania zawiadomień wysłanych przez skarżącą w dniu 20 września 2012 r. z wykorzystaniem usług Poczty Polskiej i brak uznania, że fakt nadania zawiadomień w tym dniu w placówce tego operatora pocztowego był równoznaczny z dochowaniem przez skarżącą terminu na wykonanie czynności zawiadomienia o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie. Podnosząc te zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję wydaną w oparciu o art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie. W myśl tego przepisu, w zakresie istotnym dla dalszych rozważań, na każdego kto nie dokonuje w terminie zawiadomienia, o którym mowa w art. 69 – Komisja może w drodze decyzji nałożyć karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł. Zgodnie natomiast z art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie kto osiągnął lub przekroczył 5%, 10%, 15%, 20%, 25% ,33%, 50%, 75% albo 90% ogólnej liczby głosów w spółce publicznej jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić o tym Komisję oraz spółkę, nie później niż w terminie 4 dni roboczych od dnia, w którym dowiedział się o zmianie udziału w ogólnej liczbie głosów lub przy zachowaniu należnej staranności mógł się o niej dowiedzieć, a w przypadku zmiany wynikającej z nabycia akcji spółki publicznej w transakcji zawartej na rynku regulowanym – nie później niż w terminie 6 dni sesyjnych od dnia zawarcia transakcji. W kontrolowanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładając art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie przyjął, że termin o którym mowa w tym przepisie jest zachowany wówczas, gdy zawiadomienie zostanie doręczone Komisji Nadzoru Finansowego i emitentowi nie później niż w 4 dniu roboczym od dnia powstania obowiązku informacyjnego (w przypadku transakcji pozagiełdowych). Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela i zauważa, że wzorcem normatywnym dla regulacji wprowadzonej art. 69 ustawy o ofercie jest art. 9 Dyrektywy 2004/109 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. sprawie harmonizacji wymogów dotyczących przejrzystości informacji o emitentach, których papiery wartościowe dopuszczane są do obrotu na rynku regulowanym oraz zmieniająca dyrektywę 2001/34/WE (Dz.U.UE.L.2004.390.38; dalej: dyrektywa o przejrzystości). Przepis ten nakłada obowiązki informacyjne nabywców znaczących pakietów akcji, przy czym dyrektywa o przejrzystości kwalifikuje te obowiązki jako obowiązki w zakresie ujawnienia informacji bieżących. W krajowym porządku prawnym ujawnienie informacji bieżących przez nabywcę znaczących pakietów akcji jest realizowane poprzez obowiązek nabywcy zawiadomienie o tym fakcie zarówno spółki, której akcje były przedmiotem transakcji, jak i Komisji Nadzoru Finansowego. W literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że wymóg zawiadomienia spółki ma jej umożliwić wywiązanie się z obowiązku informacyjnego określonego w art.70 ustawy o ofercie (m.in. przekazania informacji do publicznej wiadomości), natomiast zawiadomienie Komisji Nadzoru Finansowego ma na celu umożliwienie temu organowi sprawowanie nadzoru. Nie wymaga głębszego wywodu teza, że zawiadomienie, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie nie jest czynnością procesową, jak i teza, że fakt zaistnienia zdarzenia skutkującego nabyciem znaczących pakietów akcji nie inicjuje postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o ten przepis. Obowiązek ujawnienia informacji bieżących o nabyciu znaczących pakietów akcji jest realizowany poprzez złożenie zawiadomienia w terminie określonym w art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie i zawierającego dane, o których mowa w art. 69 ust. 4 tej ustawy. Termin dla złożenia zawiadomienia o nabyciu znaczących pakietów akcji w przypadku transakcji pozagiełdowych został określony przez ustawodawcę w następujący sposób "niezwłocznie nie później niż w terminie 4 dni roboczych". Zawiadomienie, o którym mowa w art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie musi więc dotrzeć do adresatów – spółki oraz Komisji – niezwłocznie, przy czym ta niezwłoczność nie może trwać dłużej niż 4 dni robocze w przypadku transakcji pozagiełdowych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd zarówno Sądu I instancji jak i Komisji Nadzoru Finansowego co do charakteru tego terminu. Termin określony w art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie jest terminem prawa materialnego, którego niezachowanie odnosi skutki w sferze materialnoprawnej nabywcy znaczących pakietów akcji polegające na nałożeniu sankcji administracyjnej w postępowaniu wszczętym w oparciu o przepis art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie. Natomiast zachowanie terminu i prawidłowe wypełnienie obowiązku informacyjnego określonego w art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie powoduje ustanie stanu zagrożenia sankcją administracyjną, o której mowa w art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej spółki , że termin określony w art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie jest terminem procesowym. Nadto zauważa, że pogląd ten jest zbudowany na sprzecznych założeniach – z jednej bowiem strony skarżąca twierdzi, że zawiadomienie, o którym mowa w tym przepisie jest "elementem prawa administracyjnego", po czym stwierdza, że termin wskazany w art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie nie odnosi się do czynności procesowej i że nie "toczy jeszcze się żadne postępowanie, jak również fakt dokonania zawiadomienia nie skutkuje bezpośrednio wszczęciem postępowania administracyjnego". Nieusprawiedliwione jest także odwołanie się do art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym dla wykazania, że do zawiadomień, o których mowa w art. 69 ust.1 ustawy o ofercie ma zastosowanie art. 57 § 5 pkt 2 kpa (w skardze kasacyjnej wskazano jako naruszony art. 57 § 1 pkt 2 kpa, ale odniesiono zarzut w tej części do treści art. 57 § 5 pkt 2 kpa). Przepis art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym stanowi, że do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W świetle dotychczasowych rozważań nie powinno budzić wątpliwości (z czym wszak zgadza się skarżąca spółka), że złożenie zawiadomienia, o którym mowa w art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie nie następuje w toku postępowania administracyjnego, jak i nie inicjuje jego wszczęcia. Komisja nie prowadzi zatem na tym etapie postępowania, do którego miałby zastosowanie art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oraz art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490), orzekł jak w sentencji.