IV SA/Wa 1046/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2015 r. sprawy ze skargi A. R. i J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 367 ze zm.) – dalej "kpa", utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w miejscowości [...], gmina [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i [...] stanowiącej własność A. i J. R. poprzez udzielenie [...] S.A. w [...] (dalej jako spółka) zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez ww. działkę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV [...] wyjaśniając jednocześnie, że ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości polega w szczególności na uprawnieniu [...] S.A. do wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac budowlano-montażowych związanych z budową i wykonaniem czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją linii elektroenergetycznej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 782) – dalej "ugn"/"ustawa", zgodnie z którym starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary itd. jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Organ podkreślił, że planowana inwestycja jest inwestycją mieszczącą się w definicji inwestycji celu publicznego, określonej w art. 6 ust. 2 ugn. Ponadto jak wynika z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] znajdują się w terenie oznaczonym symbolem El, którego przeznaczeniem podstawowym jest lokalizacja elektroenergetycznej linii 400 kV [...], przeznaczenie dodatkowe: tereny rolne o ograniczonym zagospodarowaniu. Z akt wynika również, że rokowania przeprowadzone z właścicielami przedmiotowej działki A. i J. R., nie zakończyły się podpisaniem umowy cywilnoprawnej, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty w tym protokoły z negocjacji z dnia [...] października 2013 r. i z dnia [...] kwietnia 2014 r. W aktach znajduje się także pismo inwestora z dnia [...] kwietnia 2014 r., którym skierował on ostateczną ofertę wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu i poinformował, że brak zgody właścicieli na ustanowienie służebności spowoduje, że przedmiotowa sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania administracyjnego w celu uzyskania decyzji administracyjnej zezwalającej na przeprowadzenie linii przez przedmiotowe działki. Okoliczność bezskutecznego prowadzenia w sprawie rokowań wynika ponadto z przeprowadzonej w dniu [...] maja 2014 r. rozprawy administracyjnej podczas, której właściciele nieruchomości wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia ich skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., którą przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda [...] wyjaśnił, że organ nie jest uprawniony do badania żadnych innych okoliczności, w tym nie ustala przebiegu linii elektroenergetycznej czy zmian w jej przebiegu, jak również nie kontroluje prawidłowości jej wyznaczenia. W tym zakresie jest bowiem związany planem miejscowym, a w przypadku jego braku decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rola organu w tym zakresie sprowadza się jedynie do zbadania czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Jak wynika natomiast ze znajdujących się w aktach dowodów, przywołanych w decyzji organu pierwszej instancji, wszystkie przesłanki z art. 124 ust. 1 ugn w odniesieniu do działek stanowiących własność A. i J. R. zostały spełnione. Ponadto zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyjaśnia wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewoda podkreślił, że dla rozstrzygnięcia w trybie art. 124 ust. 1 ugn nie jest niezbędny wynik postępowania mającego na celu podważenie słuszności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2011 r. oraz decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest bowiem niezbędne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie do uzyskania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu nieprecyzyjnego określenia terminu, w którym będzie ograniczone korzystanie z nieruchomości, organ podał, że jest on nieuzasadniony gdyż Starosta wskazał zdarzenie początkowe pozwalające na zajęcie nieruchomości oraz zdarzenie końcowe. Podkreślił, że termin nie musi się odnosić do określonych dat. Mogą to być określone zdarzenia zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 111 § 2 kodeksu cywilnego. Wojewoda zwrócił poza tym uwagę, że zgodnie z art. 124 ust. 5 ugn jeżeli założenie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej itp. uniemożliwi właścicielom dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciele mogą żądać aby starosta lub inwestor nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność nieruchomości. Właściciel zaś powinien kierować żądanie nabycia nieruchomości do starosty lub inwestora. Reasumując organ stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nie narusza art. 124 ust. 1 ugn oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. A. i J. R. (dalej jako skarżący) wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili organowi naruszenie: - zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa; - art. 7 i 77 kpa poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego niewłaściwą ocenę; - art. 124 ust. 1 ugn poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji gdy: - zaskarżyli oni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w odniesieniu do ich działek, - wyrażali zgodę na budowę przedmiotowej linii w obrębie ich działek, jednakże nie o przebiegu wskazanym we wniosku przedsiębiorstwa energetycznego - brak jest ścisłego oznaczenia w skarżonej decyzji terminu, w jakim nastąpić ma przedmiotowe ograniczenie - budowa linii wysokiego napięcia w planowanym układzie uniemożliwi racjonalne zagospodarowanie przedmiotowych działek, w znacznej mierze pozbawiając ją wartości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: "ppsa", dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ppsa). Skargę należało uznać za niezasadną. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 124 ust. 1 ugn. Zgodnie z tym przepisem starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa powyżej. Powołany przepis ma charakter wyjątkowy. Organ uprawniony jest bowiem do jego zastosowania jedynie w sytuacji braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji i po złożeniu odpowiedniego wniosku przez inwestora. Organ zobligowany jest przy tym do zbadania czynności poprzedzających złożenie takiego wniosku, w tym sprawdzenia czy w sprawie przeprowadzono wcześniej rokowania i czy istotnie nie przyniosły one oczekiwanych efektów. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, wskazane wyżej wymogi zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] wszczęte zostało na skutek wniosku [...] S.A. w [...]. Z akt wynika ponadto, że przed złożeniem powyższego wniosku inwestor przeprowadził rokowania z właścicielem nieruchomości. Okoliczność przeprowadzenia rokowań nie budzi również wątpliwości skarżących. Kwestią sporną, do której w zasadzie sprowadzają się wszystkie zarzuty skargi, jest natomiast planowy układ umiejscowienia linii wysokiego napięcia. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących w związku z budową urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania zaplanowanej już wcześniej inwestycji i jedynie do zbadania legalności tej kwestii sprowadzało się prowadzone postępowanie. Jak słusznie podkreślił Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji, rolą organu wydającego decyzję w trybie art. 124 ugn nie jest bowiem weryfikowanie przebiegu linii elektroenergetycznej, czy też dokonywanie zmian w jej przebiegu. Organ nie jest również uprawniony do kontrolowania prawidłowości jej wyznaczenia. Bada on jedynie wystąpienie przesłanek zawartych w ww. art. 124 ugn tj. czy ograniczenie, o które zwraca się inwestor, jest zgodne z planem miejscowym bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz czy przed złożeniem wniosku przeprowadzone zostały rokowania z właścicielami gruntu. Za nieuzasadniony należało uznać przy tym zarzut dotyczący odmowy zawieszenia postępowania z powodu zaskarżenia przez skarżących przepisów prawa miejscowego. Legalność i zgodność z ustawami oraz Konstytucją przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma oczywiście znaczenie w sprawie jednak nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Przepisy prawa miejscowego nie polegają "wstrzymaniu" nawet przy zaskarżeniu ich w stosownym trybie do Sądu Administracyjnego. Zatem zasadnie organ uznał, iż w sprawie nie było podstaw do zawieszenia kontrolowanego postępowania. W świetle powyższego uznać należy, że zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 124 ugn jest bezzasadny. Jak wskazano to już powyżej rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Z akt wynika ponadto, że budowa linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego, a jej przebieg jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Podnoszone natomiast przez skarżących okoliczności braku możliwości racjonalnego zagospodarowania przedmiotowych działek oraz znaczny spadek ich wartości nie dotyczą postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Mogą one być ewentualnie rozpoznane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 128 ugn i nast. Nie ma to jednak związku z odpłatnością za ustanowienie ograniczenia sposobu korzystania na skutek prowadzenia prac budowalnych planowanej inwestycji. Również zarzut "braku ścisłego oznaczenia w terminu w jakim nastąpić ma przedmiotowe ograniczenie" nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Z treści zaskarżonej decyzji wprost wynika, że czas zajęcia nieruchomości ustalono "od chwili uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji na podstawie pozwolenia na budowę do czasu uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie linii". Sformułowanie to w sposób precyzyjny wskazuje na okres czasu, w którym podlega ograniczeniu korzystanie z nieruchomości, przy czym trudno wskazać w takiej sytuacji konkretne daty. Udzielając zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, organ nie posiada bowiem wiedzy na temat tego z jaką datą inwestor uzyska ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzję zezwalającą na użytkowanie wybudowanej w przyszłości linii energetycznej. Przepisy ugn nie przewidują zresztą obowiązku określenia terminu w przedmiotowej decyzji. Na etapie wyrokowania w niniejszej sprawie prace budowlane zostały już ukończone, powyższe zarzuty są zatem bezprzedmiotowe. Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi uznając, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są zgodne z obowiązującym prawem. Organy prawidłowo i rzetelnie (zgodnie z art. 7, 77 i 80 kpa) zebrały materiał dowodowy w sprawie, prawidłowo go oceniły i wydały decyzję stosując odpowiednie przepisy prawa. Ponadto zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem podniesionych w odwołaniu zarzutów, nie narusza zatem art. 107 § 3 kpa. W sprawie nie naruszono tez zasady praworządności określonej w art. 6 kpa. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w wyroku.