I OSK 3486/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2015 r., sygn. akt III SAB/Kr 31/15 o odrzuceniu skargi D. R. na bezczynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie w przedmiocie niewykonania decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 18 maja 2015 r., sygn. akt III SAB/Kr 31/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę D. R. na bezczynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie w przedmiocie niewykonania decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że D. R. wniosła w dniu 17 marca 2015 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej pismo skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zatytułowane "wniosek o ukaranie za bezczynność (niewykonanie decyzji administracyjnej)". W piśmie tym skarżąca wyraziła niezadowolenie z działania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i jego Kierownika m.in. w zakresie wykonywania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2014 r., przyznającej świadczenie w postaci gorącego posiłku pod warunkiem zwrotu 25% wydatków na udzielone świadczenie od dnia 1 stycznia 2015 r. do 30 kwietnia 2015 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie przekazał skargę D. R. wraz z aktami spraw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazując, że skarżąca nie wniosła odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając skargę powołał się m.in. na art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." i stwierdził, że pismo skarżącej z dnia 17 marca 2015 r., choć adresowane jest do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawiera uzasadnienie typowe dla skarg w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami Działu VIII k.p.a., "Skargi i wnioski". Postępowanie to, w ocenie Sądu I instancji, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji sprawy skargowe nie należą do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, nie zapadają decyzje ani postanowienia oraz inne akty, a ma ono na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania właściwych organów oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Postępowanie to nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Sprawy te nie zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ żadna z procedur nie przewiduje dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania. Skarżąca opisuje w skardze brak oczekiwanego działania organu w wykonaniu decyzji administracyjnej przyznającej jej pomoc żywnościową, z którego jest niezadowolona. Jest to niezaskarżona, ostateczna decyzja organu I instancji. Skarga, zatem spełnia kryteria zawarte w art. 227 k.p.a., który określa, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia, nie zaś załatwienia (art. 228 k.p.a.). Właściwość tych organów ustala się według treści skargi, czyli określonego żądania odpowiedniego zachowania się organu, zgodnie z art. 229 i 230. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła D. R., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania: 1) art. 145 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd do tego co było przedmiotem skargi skonkretyzowanej ostatecznie w dniu 7 kwietnia 2015 r. i zaniechanie zbadania zgłoszonych zarzutów przez skarżącą; 2) art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że pismo skarżącej z dnia 17 marca 2015 r. było przedmiotem skargi, a nie wcześniejsza skarga skonkretyzowana ostatecznie w dniu 7 kwietnia 2015 r., o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego) według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze treść podniesionych przez stronę zarzutów należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Powinna ona zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono kwestionowane w całości czy w części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym są także podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie (art. 176 pkt 1-3 P.p.s.a. w brzmieniu aktualnie obowiązującym). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego z dokładnym oznaczeniem jednostek redakcyjnych – artykułu, ustępu, paragrafu czy punktu, które miały być naruszone zaskarżonym orzeczeniem. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje uchybienia przez Sąd I instancji każdego ze wskazanych przez nią jako naruszonych przepisów. Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony w art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Oznacza to, że kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia sądowego, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Sąd kasacyjny może zatem uwzględnić tylko te przepisy, których naruszenie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono, gdyż nie jest on uprawniony do wyręczania skarżącej w formułowaniu, konkretyzowaniu, czy uzasadnianiu zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny z własnej inicjatywy nie może rozpatrywać innych wad (lub w innym zakresie) niż naruszenia określone w skardze kasacyjnej. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że powołane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne nie mogły doprowadzić do uwzględnienia tego środka zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przepisów postępowania, powołując się w tym zakresie na naruszenie wyłącznie dwóch przepisów: "art. 145 P.p.s.a." oraz art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Należy podkreślić, że art. 145 P.p.s.a. zawiera jednostki redakcyjne w postaci paragrafów, punktów i liter, które dotyczą uwzględnienia skargi na podstawie różnych przesłanek i dookreślają formy naruszeń przepisów prawa, skutkujące koniecznością uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, których dokładnie przepisów dotyczą powołane podstawy kasacyjne. Ponadto zauważyć należy, że żaden z przepisów art. 145 § 1-3 P.p.s.a. nie był podstawą rozstrzygnięcia Sąd I instancji, a wobec uznania skargi za niedopuszczalną nie mógł być sprawie zastosowany. Ponadto na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Powołany przez skarżącą kasacyjnie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. w dniu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonego postanowienia (18 maja 2015 r.) nie obowiązywał. Zmiany ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w zakresie art. 3 § 2 pkt 9) weszły bowiem w życie od dnia 15 sierpnia 2015 r. Wynika to z treści art. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. wobec jego nieobowiązywania w dacie wniesienia przez D. R. skargi oraz w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Powyższe oznacza, że w podstawach kasacyjnych nie wskazano jakiegokolwiek przepisu, który mógłby zostać naruszony przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Niewłaściwy sposób zredagowania skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzająca art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. nie pozwala uznać za dopuszczalną skargę na bezczynność organu prowadzącego postępowanie wywołane skargą powszechną. Okoliczność, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków odbywa się w ramach przepisów umiejscowionych w k.p.a., dotyczy działań organów administracji publicznej i oparte jest na uprawnieniu konstytucyjnym do inicjowania takich postępowań przez każdy zainteresowany podmiot nie może prowadzić do utożsamiania go z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które decyduje o prawach i obowiązkach stron, jest sformalizowane, dwuinstancyjne i prowadzi do określenia sytuacji prawnej zewnętrznego wobec organu administracji adresata normy prawnej. Postępowanie skargowe z działu VIII k.p.a. nie wchodzi w zakres właściwości sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podnieść należy, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należnym od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym przepisami art. 258-261 P.p.s.a.