II GZ 119/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "P." Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3208/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "P." Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach o niskich wygranych bez zezwolenia postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3208/15, odmówił "P. P." Sp. z o.o. w K. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sprawie ze skargi tej spółki na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] czerwca 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach o niskich wygranych bez zezwolenia. I W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji strona wskazała, iż w związku z brakiem kolejnych zezwoleń na urządzanie gier, spółka prowadzi obecnie działalność jedynie w [...] punktach gry, co przynosi znikome dochody. Ponadto z uwagi na regularnie ponoszoną od kilku miesięcy stratę w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, zwolnionych zostało wielu pracowników. Skarżąca podniosła, że łączna suma wymierzonych wobec niej kar pieniężnych wynosi kilka milionów złotych, zaś spółka nie dysponuje taką kwotą ani w gotówce, ani też w ruchomościach czy nieruchomościach. Jej majątek szacowany jest na znacznie mniejszą kwotę i nie starczyłby na pokrycie nawet 1/5 wskazanej należności. Konieczność zapłaty kar bądź ewentualnej egzekucji z ruchomości czy nieruchomości spowoduje całkowitą likwidację spółki i możliwe wystąpienie nieodwracalnych skutków. Do skargi załączono dokumentację finansową Spółki w postaci: sprawozdania finansowego na dzień 31 grudnia 2014 r. wraz z informacją dodatkową do sprawozdania finansowego za rok 2014, sprawozdanie z działalności Spółki w roku obrotowym 2014, a także wykaz zaliczek na CIT-8 za okres od 1 stycznia do 31 maja 2015 r. Sąd I instancji, dokonując oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stwierdził, że w ramach przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) nie jest dopuszczalne dokonywanie merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze, bowiem na tym etapie postępowania sądowego nie bada się legalności decyzji będącej przedmiotem wniesionej skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA wskazał, że skarżąca we wniosku podniosła, iż wyegzekwowanie kwoty określonej w zaskarżonej decyzji, jak również innych decyzjach nakładających na nią kary pieniężne, może doprowadzić do jej likwidacji, wobec czego w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia nieodwracalnych skutków w sferze finansowej spółki. Zdaniem Sądu, nawet trudna sytuacja finansowa osoby prawnej nie powoduje sama przez się ziszczenia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, gdyż wstrzymanie uzasadniać mogą tylko konkretne okoliczności, będące wynikiem wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na aktualną sytuację majątkową strony, powodujące znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Strona musi zatem wykazać, że w powiązaniu z jej sytuacją majątkową, wykonanie decyzji spowoduje wystąpienie którejś z przesłanek ustawowych, warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Badanie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji nie sprowadza się wyłącznie do oceny kondycji finansowej wnioskującej strony, a ponadto ocena ta nie jest tożsama z oceną dokonywaną przy badaniu wniosku o prawo pomocy. Jeżeli zatem uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu sprowadza się do kwestii związanych ze stanem majątkowym strony, to nie wystarczy tylko wykazanie, że sytuacja materialna wnioskodawcy jest zła, ale niezbędne jest jeszcze uprawdopodobnienie, że brak zastosowania ochrony tymczasowej w tym konkretnym przypadku spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sferze majątkowej podmiotu. W ocenie Sądu I instancji, przedłożone przez stronę skarżącą dokumenty nie świadczą o utracie przez nią płynności finansowej, a ich analiza prowadzi do przeciwnego wniosku, że spółka osiąga znaczne przychody i posiada majątek znacznej wartości. Sąd wskazał, że spółka nadal prowadzi działalność gospodarczą. Z dołączonego do wniosku rachunku zysków i strat za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. wynika, iż pomimo twierdzeń o złej sytuacji ekonomicznej, uzyskała ona przychód netto w kwocie 143.684.345,57 zł oraz zysk netto w wysokości 3.203.997,72 zł. Z rachunku przepływów pieniężnych na dzień 31 grudnia 2014 r. wynika, iż skarżąca na koniec tego okresu posiadała środki pieniężne w wysokości 3.889.495,75 zł, z czego środki o ograniczonej możliwości dysponowania stanowiły tylko kwotę 218.060,00 zł. Bilans za 2014 r. wykazuje, że aktywa trwałe spółki wynosiły 11.354.889,49 zł, z czego wartość środków trwałych została wyliczona na kwotę 10.739.883,59 zł. Również ze sprawozdania z działalności spółki w roku obrotowym 2014 wynika, iż osiągane przychody (143.767.233,66 zł) przekraczają koszty (139.698.124,94). W sprawozdaniu tym wskazano również, że strona posiada udziały w C. V. spółce z o.o. i mimo własnych trudności finansowych była w stanie umorzyć kapitał pożyczony temu podmiotowi. W przedstawionych okolicznościach, zdaniem WSA, zarówno liczba wszczętych wobec spółki postępowań, jak i już wymierzone jej kary pieniężne, nie uzasadniają wstrzymania wykonania decyzji. Skarżąca nie uprawdopodobniła jaką szkodę lub jakie konkretnie trudne do odwrócenia skutki może spowodować wyegzekwowanie od niej nałożonych kar pieniężnych. Przedłożone dokumenty finansowe nie potwierdzają twierdzenia, iż majątek spółki jest szacowany na znacznie niższą kwotę niż łączna kwota wymierzonych kar pieniężnych, określanych przez nią na "kilka milionów złotych". Sam fakt, że jest to kwota przekraczająca roczny zysk spółki osiągnięty w 2014 r., bez wykazania jej aktualnej sytuacji finansowej (poza ww. dokumentami), nie może przesądzać i nie przesądza o zdolnościach płatniczych strony, które pozostają niewyjaśnione w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził, że nie wiadomo, czy istnienie określonego zobowiązania może spowodować niewypłacalność i konieczność likwidacji spółki, tym bardziej że skarżąca rok 2014 zamknęła z dodatnim wynikiem finansowym, nie wskazywała na utratę płynności finansowej i wciąż prowadzi dochodową działalność gospodarczą. Sąd podkreślił, że zweryfikowanie, czy wykonanie decyzji odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku skarżącej, prowadząc do powstania znacznej szkody, bądź powodując trudne do odwrócenia skutki musi się odbywać z uwzględnieniem szczegółowych informacji o jej rzeczywistej (aktualnej) sytuacji finansowej (np. wysokości środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, kwotach posiadanych ewentualnych wierzytelności). Strona wnioskująca o zastosowanie ochrony tymczasowej nie przedstawiła zaś dokumentów obrazujących jej aktualną kondycję finansową, przez co i tak nie byłaby możliwa ocena, czy wykonanie zaskarżonej decyzji – nawet w kontekście wysokości potencjalnie grożących Spółce innych kar pieniężnych – może prowadzić do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W odniesieniu do przedłożonego przez Spółkę wykazu zaliczek na CIT-8 za okres od 1 stycznia do 31 maja 2015 r., WSA podniósł, że nie może również znaleźć uznania okoliczność, iż skarżąca w 2015 r. poniosła stratę podatkową. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych stanowi bowiem, że w obrocie gospodarczym przyjmuje się, iż strata powstaje wskutek nadwyżki kosztów uzyskania nad przychodem, a to skutkuje jedynie brakiem dochodu do opodatkowania i nie świadczy o braku środków finansowych. Sąd I instancji podkreślił, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 p.p.s.a. W przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia złożonego w tym przedmiocie wniosku, przewodniczący nie ma zatem obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy. Sąd w tej kwestii nie jest także zobligowany do dokonywania jakichkolwiek ustaleń z urzędu. Na zakończenie WSA podniósł jeszcze, że odnośnie aktów nakładających obowiązek ponoszenia wydatków pieniężnych, rodzaj nałożonego obowiązku nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne z natury rzeczy odwracalne. W przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi istnieje wszak oczywista możliwość zwrotu nadpłaconych kwot, a ponadto każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to zatem sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. II Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca zaskarżając je w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Do zażalenia skarżąca dołączyła dokumenty obrazujące stan finansowy spółki celem wykazania, że jej sytuacja materialna pogorszyła się od chwili złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niesłuszne niezastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie zostały spełnione przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżąca złożyła "uzupełnienie zażalenia" (karta akt sądowych – nr 171), w którym zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na: - nieuwzględnieniu wniosku pomimo zaistnienia i wykazania przez skarżącą przesłanek wynikających z powyższego przepisu, w szczególności wobec wykazania, że wykonanie decyzji ostatecznej, mocą której nałożono na skarżącą karę pieniężną powoduje realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; - nieprawidłowej jego wykładni, poprzez zupełne pominięcie przy ocenie zasadności wniosku faktu uprawdopodabniającego racje skarżącej w odniesieniu do samej decyzji, które w kontekście wykładni celowościowej i systemowej przepisu, oraz przy uwzględnieniu norm prawa międzynarodowego, mają istotne znaczenie dla udzielania ochrony tymczasowej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Podkreślić również należy, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Oznacza to, że strona skarżąca zgłaszająca wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, winna wykazać istnienie prawdopodobieństwa doznania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków jego wykonania. Wykonanie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków finansowych zawsze będzie wywierało określone skutki finansowe dla strony. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania decyzji, lecz jedynie przed takimi, które nie mogłyby zostać odwrócone przez ewentualne wygranie sporu sądowego. Tylko niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków stanowi przesłankę umożliwiającą skorzystanie z instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca nie przedstawiła okoliczności wskazujących, że takie niebezpieczeństwo w niniejszej sprawie zachodzi, wobec czego Sąd I instancji trafnie uznał, że w sprawie niniejszej nie zostało wykazane spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje, iż ocena wniosku została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a Sąd I instancji dokonał rzetelnej analizy przedstawionych dokumentów. Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym również dokumentów załączonych do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, można było wywieść, że skarżąca w latach 2009 – 2011 udzieliła pożyczek powiązanej jednostce, tj. spółce C. V. Sp. z o.o. w kwocie 1.400.000 zł. Termin spłaty pożyczek upływał w 2014 r. W latach 2012 - 2014 spółka powinna uzyskać dochód z tytułu odsetek od udzielonych pożyczek w wysokości 140.000 zł za poszczególne lata. W dniu 31 grudnia 2014 r. Zarząd spółki zadecydował o umorzeniu pożyczek wraz z odsetkami na łączną kwotę 1.997.589,04 zł, z uwagi na brak spłaty pożyczek wraz z odsetkami przez jednostkę powiązaną. Nie wyjaśniono, czy skarżąca podejmowała jakiekolwiek działania w celu wyegzekwowania należności od dłużnika. Ponadto zgodnie ze sprawozdaniem finansowym skarżąca przewidywała przeznaczyć zysk za 2014 r. w 100 % na wypłatę dywidendy, pomimo, że w roku 2014 przeciwko skarżącej organy administracji prowadziły postępowania administracyjne w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych albo odmownie załatwiały wnioski skarżącej o przedłużenie zezwoleń na prowadzenie działalności poprzez urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że skarżąca nie przedstawiła swojej aktualnej sytuacji finansowej poprzez brak wykazania w jakiej wysokości ma zgromadzone środki na rachunkach bankowych. Wszystkie powyżej wskazane okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczą, że Sąd I instancji doszedł do prawidłowego wniosku, iż spółka nie uprawdopodobniła, że zachodzi wobec niej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z dokumentów tych nie wynikało że wykonanie decyzji (tj. uiszczenie kary pieniężnej) przed rozpoznaniem skargi wpłynie na wypłacalność skarżącej. Argumenty podniesione w zażaleniu, że sytuacja finansowa spółki uległa pogorszeniu w stosunku do lat ubiegłych, a więc do okresu, który Sąd wziął pod uwagę rozpoznając wniosek, mogłyby mieć znaczenie w sprawie o zmianę postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Jednakże na obecnym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje ponownie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, ale bada zgodność z prawem działania Sądu I instancji, a więc rozstrzyga na podstawie stanu, jaki istniał w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Należy jednak w tym miejscu przypomnieć, że oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie uniemożliwia jego ponowienia w razie zmiany okoliczności, co wynika z treści art. 61 § 4 p.p.s.a. W uzupełnieniu zażalenia skarżący powoływał się na okoliczności dotyczących podstawy prawnej decyzji. Odnosząc się do tego zagadnienia należy wyjaśnić, że wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją procesową i nie ma nic wspólnego z kontrolą zaskarżonej decyzji, służąc jedynie zabezpieczeniu interesów strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Ocena, czy decyzja jest, czy nie jest legalna (zgodna z prawem), a także czy adresat decyzji naruszył prawo zostanie przeprowadzona przez Sąd I instancji w postępowaniu ze skargi spółki, a nie w sprawie wpadkowej zainicjowanej wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Na tym etapie postępowania sąd administracyjny, rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie bada tej kwestii. Powołany przepis upoważnia Sąd tylko do oceny złożonego wniosku, w której to ocenie nie mieści się weryfikacja prawidłowości decyzji. Mjać powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.