I OSK 181/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 993/15 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Rektora Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie z dnia 22 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. oddala wniosek L.K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wnioskiem z dnia 8 maja 2015 r. L.K. wystąpiła do Kanclerza Uniwersytetu P. o dostęp do informacji publicznej dotyczącej Filologii rosyjskiej z językiem rusińsko-łemkowskim Wydziału Humanistycznego Uniwersytet P., tj.: imiona i nazwiska beneficjentów – studentów i absolwentów będących uczestnikami zajęć dofinansowanych z dotacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji/Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji w podziale na poszczególne lata akademickie 2007–2014. Decyzją z dnia 19 maja 2015 r., Prorektor ds. kształcenia Uniwersytetu P. odmówił podania żądanej informacji, uzasadniając, że dane te nie należą do kategorii spraw publicznych, a także podlegają ochronie jako dobra osobiste. Na skutek złożonego przez L.K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zbadaniu podniesionych w nim argumentów, nie stwierdzono podstaw prawnych do zmiany decyzji z dnia 19 maja 2015 r. nr [...]. Organ wskazał, iż wydana decyzja spełnia wszelakie wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego dla tego rodzaju aktów. W uzasadnieniu zawiera podstawę prawną i faktyczną, na której oparł się organ przy wydawaniu powyższej decyzji. Art. 61 Konstytucji RP, na który powołuje się skarżąca przewiduje ochronę wolności i praw osób, które nie pełnią funkcji publicznych. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni uzasadnia, utrzymanie w mocy decyzji z dnia 19 maja 2015 r. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca – L.K. zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż doszło do uznania, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje beneficjentów zajęć dofinansowanych z dotacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji) w podziale na poszczególne lata akademickie w okresie 2007–2014; - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji. Skarżąca podniosła w uzasadnieniu skargi, że wniosek dotyczy kwestii naturalnego konfliktu prawa do informacji i prawa do prywatności. Jednakże skarżąca zwraca uwagę, że pytanie dotyczyło tego jakie konkretnie osoby korzystały z zajęć dofinansowanych z dotacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji) w podziale na poszczególne lata akademickie w okresie 2007–2014. Zaznaczyła, że osoby te otrzymały dodatkowe wsparcie. Pytanie nie dotyczyło kwestii standardowego studiowania. Skarżąca jest zdania, że właśnie prawa do informacji w takich sytuacjach winno zapewniać wiedzę o tym, kto i na jakich zasadach oraz z jakich powodów otrzymał wsparcie finansowe od władz publicznych. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu P. wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, iż dane których skarżąca się domaga, zgodnie z art.6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, są danymi z zakresu życia prywatnego, dóbr osobistych osoby fizycznej i podlegają ochronie. Gwarantują to zapisy art.47, 52 ust. 1 czy 76 Konstytucji RP. Organ stwierdził, że Uniwersytet P. jest uczelnią publiczną, finansowaną przez państwo (nie tylko kierunek rusińsko-łemkowski) i art.61 Konstytucji RP, na który powołuje się skarżąca, w konkretnej sprawie nie może odnosić się do przedmiotowej sprawy, gdyż wniosek nie dotyczy zakresu działalności organów władzy publicznej czy osób pełniących w nich funkcje publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 5 października 2015 r., II SA/Kr 993/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu. Sąd pierwszej instancji przyjął, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych. Informacja publiczna dotyczyć musi bowiem jakiegoś faktu, zdarzenia lub czynności. Nie wszystko, co znajduje się w szeroko pojętym spektrum działania organów administracji, może stanowić przedmiot prawa do udzielenia informacji publicznej. Kolejno Sąd ten podkreślił, że dane osobowe stanowią informację (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych) i mieszczą się w zakresie "pojęcia do prywatności". W orzecznictwie podkreśla się, że celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Odpowiadając zatem na zarzut skargi można wskazać, że pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika z obydwu wymienionych ustaw. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "obie ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak jest też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2872/12). Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności poprzez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne, to zdaniem WSA w Krakowie nie ulega wątpliwości, że takie dane jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., I OSK 667/09, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2008 r., I OSK 1365/06). Z kolei treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie i enumeratywnie określa sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W konsekwencji powyższego WSA w Krakowie przyjął, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi o informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa, (patrz Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r. I OSK 2499/13). Z tych względów w ocenie Sądu żądanie wniosku skarżącej w niniejszej sprawie przekraczało zakres prawa do domagania się udzielenia informacji publicznej, albowiem z jego treści jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on informacji o osobach pełniących funkcje publiczne bądź mających związek z pełnieniem tych funkcji. W rezultacie, jak wskazał WSA w Krakowie, w sytuacji, gdy żądanie nie stanowiło wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zachodziła konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Wystarczającą formą załatwienia wniosku jest w tym stanie rzeczy pisemna informacja wskazująca, że informacja, której udostępnienia domagała się skarżąca nie jest informacją publiczną. Za uzasadnione w związku z tym Sąd uznał, że naruszony został w niniejszej sprawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wobec braku podstaw do jego zastosowania, co w konsekwencji musiało doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Orzeczeniu postawiła cztery zarzuty. Po pierwsze, naruszenia art. 61 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że informacje objęte wnioskiem nie należą do kategorii spraw publicznych, a co za tym idzie nie stanowią informacji publicznej. Po drugie, naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych w zw. z art. 47 Konstytucji w zw. z art. 5 ust. 2 przez uznanie, że ze względu na ochronę danych osobowych w postaci imion i nazwisk oraz ochronę prywatności osób fizycznych żądanie objęte wnioskiem przekraczało zakres prawa do domagania się udzielenia informacji publicznej. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne powiązanie art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze stwierdzeniem, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej, co doprowadziło do stwierdzenia, że w sprawie nie powinna zostać wydana na podstawie art. 16 ust. 1 decyzja administracyjna. Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej kasacyjnie wniosek odnosi się do informacji o wykonywaniu zadań publicznych w postaci przeznaczenia środków publicznych na dokształcanie studentów w zakresie języków mniejszości narodowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor Uniwersytetu P. wniósł o jej oddalenie. Jak wskazał, zbiór nazwisk, którymi dysponuje organ, nie jest informacją, która służy realizowaniu zadań publicznych lub dokumentem powstałym w związku z prowadzeniem konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w paragrafie 2 art. 183 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za częściowo usprawiedliwione. Trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. bowiem wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, żądane informacje stanowią informację publiczną, jednak niewątpliwie podlegają co do zasady odmowie udostępnienia z uwagi na ochronę prywatności. Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że informacja o osobach korzystających z zajęć dofinansowywanych ze środków publicznych stanowi informację publiczną, kwestia bowiem wykorzystania środków publicznych (liczba i rodzaj osób korzystających z działań sfinansowanych z tych środków) stanowią sprawę publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja o osobach korzystających z zajęć finansowanych z dotacji pochodzącej ze środków publicznych mieści się w kategorii art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o dostępie do informacji publiczne, gdyż żądana w sprawie informacja to wskazana w tym przepisie informacja o "programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań". Służyć może przy tym do analizy sposoby wykorzystania majątku publicznego, co koresponduje z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 wskazanej ustawy, jak też art. 33 ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, że gdy informacja dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej lub niemającej związku z jej pełnieniem, to nie stanowi informacji publicznej. Taka wykładnia jest wadliwa, oznaczałoby bowiem zbędność art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie ochrony prywatności, wszak przy takim założeniu nie byłoby nigdy podstaw do odmówienia udostępnienia informacji z uwagi na ochronę prywatności w drodze decyzji administracyjnej, gdyż wówczas żądana informacja nie byłaby informacją publiczną i przepisy ustawy nie znajdowałyby zastosowania. Przeciwnie zatem, w sytuacji jak w sprawie niniejszej, gdy informacja dotyczy sprawy publicznej, lecz odnosi się do osób prywatnych, zawiera informacje o tych osobach i nie dotyczy osób pełniących funkcję publiczną czy nie ma związku z jej pełnieniem – to organ odmawia udostępnienia informacji w drodze decyzji, tak jak uczynił w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Nie jest w tej sytuacji usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 47 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Wszystko to czyni bezzasadnym zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej. Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, informacja publiczna w zakresie nie dotyczącym danych prywatnych osób, tj. o liczbie studentów i liczbie absolwentów, została wnioskodawczyni udostępniona wcześniejszym pismem (nr [...]). Odnotować należy, że wobec nieskomplikowania sprawy, uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji jakkolwiek bardzo zwięzłe, to przedstawiają podstawy działania organu oraz przyczyny, dla których wydał on decyzję na gruncie stanu faktycznego sprawy. Organ odniósł się przy tym zwięźle do uwag wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a decyzje stanowiły właściwą formę jej załatwienia i odpowiadają prawu. Rozstrzygnięcia organu możliwe są zatem do poddania ich kontroli sądu administracyjnego w warstwie materialnej. Zaskarżone orzeczenie nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera wszystkie elementy wymagane dla wyroku i jego uzasadnienia, jednak wobec trafności pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej uzasadnienie orzeczenia w sprawie powinno było zostać sformułowane pod odmiennym kątem, tj. przedstawiać przede wszystkim weryfikację tego, czy przedmiotowe informacje dotyczą materii prywatności osób fizycznych i czy zachodzą przesłanki ustanawiające wyjątki od ochrony tej prywatności. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien ustalić, czy na liście osób korzystających z dofinansowania znajdują się, choćby wśród absolwentów, osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a następnie w procesie orzekania uwzględnić przedstawiony przez NSA pogląd prawny co do charakteru żądanej informacji. Orzekając co do wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego NSA miał na uwadze to, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają podstawy do uwzględnienia wniosku, w sytuacji gdy Sąd I instancji uwzględnił skargę.