I OSK 1809/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 253/15 w sprawie ze skargi S. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania zażalenia 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) stwierdza, że Komendant Główny Policji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2015 r., IV SAB/Wa 253/15 oddalił skargę S. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skoro w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) ustawodawca odróżnił dwie instytucje: bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, to każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Skarżący pismem z 26 marca 2015 r. złożył skargę na przewlekłość (rozpoznawaną w niniejszej sprawie), jak i na bezczynność (zapadł w niej prawomocny wyrok stwierdzający bezczynność) Komendanta Głównego Policji w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie zwrotu wniosku o sporządzenie przez funkcjonariuszy Policji dokumentów potwierdzających doprowadzenie skarżącego do Sądu Rejonowego w Szczecinie Prawobrzeże Zachód 9 lipca 2014 r. Przewlekłość postępowania wystąpi, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Zatem zaistnieje ono wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut prowadzenia czynności pozbawionych znaczenia dla sprawy. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub wykonywaniu czynności pozornych (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W-wa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, W-wa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13). Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie są sporne. Jak wynika z akt administracyjnych wniosek o sporządzenie przez funkcjonariuszy Policji dokumentów potwierdzających doprowadzenie wnioskodawcy do Sądu Rejonowego w Szczecinie Prawobrzeże Zachód skarżący złożył pismem z 10 lipca 2014 r. Postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z [...] sierpnia 2014 r. zwrócono wniosek o sporządzenie przez funkcjonariuszy Policji dokumentów potwierdzających doprowadzenie wnioskodawcy do Sądu Rejonowego w Szczecinie Prawobrzeże Zachód w dniu 9 lipca 2014 r. Skarżący pismem z 13 sierpnia 2014 r. wniósł zażalenie na to postanowienie, które pismem z 22 sierpnia 2014 r. Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. przekazał do Komendanta Głównego Policji. Pismo to do Komendy Głównej Policji wpłynęło 27 sierpnia 2014 r. Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Komendant Główny Policji uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania Sąd bierze zatem pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Odnosząc te rozważania do okoliczności faktycznych tej sprawy Sąd uznał, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania. Jak wynika z materiału dowodowego, od dnia otrzymania zażalenia (27 sierpnia 2014 r.) do jego rozpatrzenia ([...] marca 2015 r.) organ nie prowadził w ogóle postępowania (nie dokonywał żadnych czynności procesowych). Nie można uznać za dokonywanie czynności procesowych pism o czysto informacyjnym charakterze. To zachowanie organu (brak czynności procesowych) podlegało ocenie Sądu w toku rozpoznania skargi na bezczynność, którą stwierdzono wyrokiem tutejszego Sądu z 3 grudnia 2015 r., IV SAB/Wa 252/15, w którym stwierdzono także, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał za zasadne skargę oddalić, bowiem skoro od 27 sierpnia 2014 r. do wydania postanowienia z [...] marca 2015 r. organ nie podjął żadnych czynności, które Sąd mógłby ocenić przez pryzmat znamion przewlekłego prowadzenia postępowania, to nie można mówić, że organ prowadził postępowanie przewlekle. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł S. S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej – przez błędne przyjęcie, że "przewlekłość postępowania" i "bezczynność organu" to dwie niezależne od siebie instytucje, nie zastosował środka określonego w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. mimo, że – przy prawidłowym ustaleniu, że "przewlekłość postępowania" i "bezczynność organu" to pojęcia, które wzajemnie się nie wykluczają, a w konsekwencji "przewlekłość postępowania" może wystąpić wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie pozostając jednocześnie w "bezczynności" – powinien uwzględnić skargę; b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji przez błędne przyjęcie, że czynności takie jak pisma o informacyjnym charakterze nie stanowią czynności pozornych – nie zastosował środka określonego w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8) p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 – § 3 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji poprzez nieuznanie, że organ administracji był w zbędnej zwłoce – nie zastosował środka określonego w art. 149 §1 pkt 3, art. 149 §1 a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. mimo, że powinien go zastosować; d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8) p.p.s.a. w zw. z art. 36 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji przez nieuznanie, że organ administracji był obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy – nie zastosował środka określonego w przepisie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. mimo, że powinien go zastosować; e) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i oddalenie skargi w sytuacji gdy skargę należało uwzględnić. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w jednym postępowaniu administracyjnym możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania. Obydwie te sytuacje mogą wystąpić równocześnie, mogą się nakładać na siebie i nie muszą być od siebie niezależne. W postępowaniu, w którym możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania za kryterium odróżniające obie instytucje należy uznać upływ terminu do załatwienia sprawy. Znamiona przewlekłości postępowania mogą być wyczerpane, jeśli jeszcze w ramach terminu podstawowego sprawa mogła być załatwiona w czasie krótszym niż termin maksymalny lub gdy organ w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona a oba stany nałożą się na siebie. Zarzucenie nawet w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie musi stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. "Przewlekłość postępowania" i "bezczynność organu" to pojęcia, które wzajemnie się nie wykluczają, mogą mieć miejsce jednocześnie w tym samym stanie faktycznym, a w konsekwencji "przewlekłość postępowania" może wystąpić wówczas gdy organ nie załatwia sprawy w terminie pozostając jednocześnie w "bezczynności". A zatem Sąd I Instancji dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 8) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. gdyż powinien uznać, że w ramach postępowania przed Komendantem Głównym Policji doszło zarówno do "bezczynności organu" jak i "przewlekłości postępowania", a w konsekwencji powinien stwierdzić zarówno "bezczynność organu" jak i "przewlekłość postępowania", Sąd I instancji stwierdził m. in., że czynności takie jak pisma o informacyjnym charakterze nie stanowią czynności pozornych (nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy), które to czynności powodują "przewlekłość postępowania" oraz, że to czynności procesowe (a nie informacyjne) należy brać pod uwagę rozpoznając skargę na "przewlekłość postępowania". Natomiast przy rozpatrzeniu sprawy w kontekście "przewlekłości postępowania" należy brać pod uwagę: 1) opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy; 2) sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. W tej sprawie Komendant Główny Policji działał w sposób nieefektywny, opieszały i nieskuteczny. Podejmował on czynności w dużym odstępie czasu, po upływie kilku miesięcy (ok. 3 do 5). Zażalenie z 14 sierpnia 2014 r. było rozpatrywane przez okres około 6 miesięcy. W tym czasie organ nie podejmował czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, a żądał informacji w celu przedłużenia postępowania, np. pismo z 10 listopada 2014 informujące o przekazaniu sprawy Komendantowi Głównemu Policji – 3 miesiące od momentu złożenia zażalenia, pismo organu z 2 lutego 2015 r. – informujące o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy na dzień 20 luty 2015 r. – 5 miesięcy od momentu złożenia zażalenia. Cała sprawa został zakończona dopiero postanowieniem Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2015 r., czyli również po 20 lutego 2015 r., w którym to dniu miała być sprawa rozpoznana. Mając na uwadze powyższe, organ działał opieszale, nieefektywnie oraz nieskutecznie podejmując wyłącznie czynności pozorne, a zatem Sąd I Instancji dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 8) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż powinien uznać, że Komendant Główny Policji działał opieszale, a w konsekwencji powinien stwierdzić, że doszło do "przewlekłości postępowania". Sąd I instancji nie uznał, że organ był w zwłoce, a przecież: z treści art. 35 k.p.a., wynika w § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, oraz w § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W odniesieniu do tego przepisu oraz stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, że zażalenie skarżącego nie zostało rozpatrzone w ustawowym terminie, a zatem Sąd naruszył art. 3 § 1 i § 2 pkt 8) p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie uznał, że organ administracji był obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z treści art. 36 § 1 k.p.a., a zatem Sąd I Instancji dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 8) p.p.s.a. w zw. z art. 36 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż powinien uznać, że organ nie zawiadomił skarżącego o późniejszym terminie rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji stwierdzić, że doszło do przewlekłości postępowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty, należy stwierdzić, że Sąd I instancji powinien skargę uwzględnić, a zatem naruszył art. 3 § 1 i § 2 pkt 8) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. Istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, a także sam ustawodawca. Mianowicie, od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. wyraźnie stwierdzono, że przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli " postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: a) statycznej (pasywnej), b) dynamicznej (aktywnej) albo c) mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Przewlekłość dynamiczna wyraża się w nadczynności organu administracyjnego. W toku postępowania podejmowane są czynności procesowe zbędne, tzn. takie, które nie przybliżają postępowania do jego zakończenia poprzez wydanie decyzji w sprawie. Wreszcie trzecia forma przewlekłego prowadzenia postępowania uwzględnia obie poprzednie, występujące w danym postępowaniu z różnym natężeniem. Przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest nadaktywny w podejmowanych czynnościach procesowych wymaganych potrzebami sprawy po czym pogrąża się w bezczynności lub na odwrót. W rozpoznawanej sprawie mamy właśnie do czynienia z takim stanem, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono w sposób oczywisty prawo strony do terminowego załatwienia jej sprawy. Mimo braku obiektywnych przeszkód poszczególne czynności postępowania podejmowano w znacznych odstępach czasu, nieuzasadnionych ani stopniem skomplikowania stanu faktycznego, ani zachowaniem się skarżącego w toku tego postępowania. Istotne znaczenie dla przyjęcia przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie miał również fakt, że uchybienie terminowi, jaki miał organ na załatwienie sprawy było więcej niż znaczne (postępowanie to trwało ponad rok). Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku, stwierdzenie, że Komendant Główny Policji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.